6、规章之间不一致、规章同法律、法规相抵触问题。
法院在审理行政案件中，认为有关规章同法律、法规相抵触时，如何解决，在当时是一个难题。张友渔先生说，由于我国法院没有司法审查权，不能作出这个规章没有法律效力的决定，则基本上可按
行政诉讼法规定的原则处理：法院认为地方政府规章与国务院部委规章不一致的，以及国务院部委规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。需要补充的是法院认为规章同法律、行政法规相抵触的，可经由最高人民法院分别提请全国人大常委会或国务院解释；认为地方政府制定的规章同地方性法规抵触的，可提请地方人大常委会解释。法院同国务院或地方人大常委会认识不一致的，可提请全国人大常委会作出决定。可以告慰张老的是，他当年所操心的这一问题，随着
立法法的出台，已从制度上获得解决。
7、首长负责制与规章的效力。
主张规章不可作为法院审判行政案件依据的，还有一个理由，就是行政机关实行首长负责制，规章是首长个人随意决定的，不像法律那样是经过多数人决定的，有规范性，稳定性。张友渔说，这个理由不充分。因为我们的首长负责制不是个人独裁制。
宪法明确规定：“国家机构实行民主集中制的原则。一切国家机关都须实行这一原则，行政机关也不能例外，只是具体做法有所不同。
宪法虽然规定各部委实行部长、主任负责制，但又规定各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。
国务院组织法也有同样规定，并且还规定国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。可见首长负责制对重大问题也要提交会议，进行民主讨论，然后由首长作出决定，不是首长可以独断独行，随意作出决定的。各部委制定规章，是要以国务院关于各部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施的决定为根据的，并且不同法律和行政法规相抵触，不超越本部门的权限范围，还要经过会议讨论决定。怎么能说都是首长随意决定的产物，不能作为法院审判行政案件的依据呢？张友渔先生接着说，总之，他认为规章应作为法院审判行政案件的依据之一，
行政诉讼法关于“参照”的规定不可取。
十二、
香港特别行政区基本法的制定
我所读到的张友渔
关于香港特别行政区基本法的文章主要有三篇，一篇是《制定
香港特别行政区基本法的原因、原则和应包括的内容以及表达方式》，另一篇是《关于香港特别行政区的民主政治问题》，还有一篇是《关于香港问题的联合声明涉及的几个法律问题》。前两篇文章辑录于张友渔的《建立健全社会正义民主和法制》一书中，后一篇文章收集于张友渔的《宪政论丛》（下）。这三篇文章比较集中系统地反映了张先生
关于香港特别行政区基本法的主要思想，特别是立法思想。
1、
香港特别行政区基本法不是
宪法而是法律
。
这是研究
香港特别行政区基本法所要解决的前提问题。如果是
宪法，则同一直以来人们所普遍认同的单一制国家结构形式理论发生抵触。并且也只能由香港人民和香港政权自己制定，而不能由香港以外其他地方的人民或政府制定，就是说不能由全国人大制定。因为
宪法从来不是
宪法生效以外的地方制定好了，然后送给
宪法生效以内的地方的。这就突破了一国两制的框架，自然亦是不能认同的。所以，张友渔对这个问题的回答十分明确。他指出：
香港特别行政区基本法是法律，不是
宪法，虽然它在香港的法律中具有最高法律效力，但不具有
宪法的性质，不能同国家的
宪法处于同等地位。因为我国是单一制国家，不是联邦制或联盟制国家，香港只是经
宪法授予取得享有高度自治权的特别行政区的地位，而不是作为构成联邦制的基础之一的邦、加盟国或美国的州。香港本来没有
宪法，也无权制定
宪法。香港享有高度自治权，是
宪法作为例外特别授予的，而不是它本身固有的。有人把基本法说成是香港的小
宪法，是不怎么恰当的。张友渔的这些观点，捍卫了国家主权的完整和统一，摆正了香港与全国的关系、香港与中央的关系。
2、制定
香港特别行政区基本法的动因。
香港既然是中国的一个组成部分，是中央政府领导下的一个地方行政区域，那又为什么要制定不同于中国其他地方的基本法呢？这是由香港特别行政区的特殊地位和状况所决定的。按张友渔先生解释：中国对香港恢复行使主权后，香港作为中国的一个地区，本来应和其他各地区一样适用全国通用的法律。但由于香港的历史背景和现实情况不同，需要有适用于这个特殊地区的特殊法律。香港人民长期生活在经济比较繁荣的资本主义社会，习惯于那样的生活方式。香港的政治体制比较独特，司法制度基本上沿用英国的体制。适用的法律，除以英国的普通法和衡平法为基础外，还有香港立法局制定经总督同意的一部分条例和附属立法，以及原有的习惯法。经济制度和教育、科学、文化、社会服务以及对外业务方面，也都有与其他地区不同的特点。加上香港的一部分居民，受敌视社会主义和夸大我国缺点的恶意宣传的影响，对我国现行的社会主义制度有所疑虑和恐惧，甚至根本反对。在这种情况下，如果对香港强制实行社会主义制度势必要出问题，损害经济繁荣。因此，我们采取了一国两制的方针政策，根据
宪法第
31条的规定，设立了享有高度自治权的不同于其他地区的香港特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。这种法律就是
香港特别行政区基本法。 除却张先生所说的这一原因外，还有一个原因需要补充，那就是：只有由全国人大制定香港基本法，在香港实施由全国人大制定的基本法，一国两制的框架和方略才能既获得法律根据，并且又不超出法律的制度制约。
