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证券欺诈监管的国际合作与协调研究——以IOSCO为中心

  1997年8月,依据IOSCO在1994年通过的《关于遵守IOSCO相互合作协助最高标准的基本原则义务的决议》,第四工作小组展开了一次自我评审调查,以研究IOSCO成员在反证券欺诈国际协作上的能力和签订、执行双边谅解备忘录的情况。继上述自我评审调查后,IOSCO在1997年11月通过了《为加强执行证券期货法规而订立备存纪录、信息收集、执法权力及相互协作原则的决议》(Resolution on Principles for Record Keeping,Collection of Information, Enforcement Powers and Mutual Cooperation),并发表了有关上述自我评审调查的报告书。该份报告书根据来自87个成员地区中的79个成员地区所提交的回应编制,就通过谅解备忘录等方式进行反证券欺诈国际监管协作及信息交换事宜,为IOSCO成员提供具参考价值的资料。[4]
  1998年9月,IOSCO发布了《证券监管的目标与原则》,其中第13章第5节和第6节专门对证券欺诈行为的监管作了具体的规定。IOSCO指出,证券监管的三项主要目标是:保护投资者、确保市场公平、有效、透明和减少系统风险。对二级市场交易的监管应该禁止市场操纵行为、误导行为、内幕交易及其他欺诈行为,这些行为可能扭曲价格发现体制、扭曲价格及不公平地置投资者于不利地位。证券监管机构可以通过直接的监督、检查、汇报、产品设计要求、持仓限制、结算价格规则或市场暂停以及严格执行法律和交易规则来实现这种监管要求。同时,监管机构必须确保交易监控系统的持续运作。当异常或可能不当的交易发生时,这些监控系统可进行调查。应特别确保对跨市场行为的有效监管,比如,一只股票的价格被操纵以便通过期权、认股证或其他衍生产品的交易来获利的行为。此外,当基础产品在一个国家和地区交易,而其衍生产品在另一个国家和地区交易,或相同的金融产品在两个国家和地区交易,由于一个国家和地区内的监管机构很难直接监管另一个国家和地区内的市场活动或对市场行为进行完整调查,欺诈或操纵的可能性就会增大。相关监管机构应有充分的信息分享,以确保有效的监管。
  针对日趋增加的跨境市场操纵行为,IOSCO技术委员会于2000年5月发布了《查处市场操纵行为》(Investigating and Prosecuting Market Manipulation)的报告,该报告指出了市场操纵行为的本质和查处市场操纵行为的方法,对证券交易所之间的合作在防范市场操纵行为方面的作用进行了探讨。同时,IOSCO技术委员会还提出,证券监管机构必须从国际和国内两方面寻求帮助,搜集有关市场操纵行为的信息,此外,证券监管机构也必须和国内的证券交易所进行合作,并且主持建立国内各个证券交易所之间关于查处市场操纵行为的合作制度。[5]
  近年来,陌生电话推销和锅炉房式运作(cold calling and boiler room operations)[6]等新的证券欺诈行为急剧增加,严重干扰了正常的证券市场秩序和损害了投资者的利益。基于此,IOSCO于2002年2月3日至5日在印度尼西亚举行了其亚太地区委员会稽查局长会议,专门研讨如何对上述新型的证券欺诈行为进行打击和防范。通过探讨,IOSCO认为,鉴于陌生电话推销和锅炉房式运作等证券欺诈行为往往具有跨境作案的特性,因此国际合作犹为重要,各国(地区)监管者应采取以下措施,加强稽查合作,发挥协作威力,相互通报信息,交流经验,联手打击跨境的新型证券诈骗活动:(1)对公众投诉和境外监管机构转来的线索依法进行调查,与国内有关执法部门合作,对有关从事陌生电话推销或锅炉房式运作涉案人员提起刑事诉讼、判刑、罚款;(2)开展投资者教育,通过新闻媒体和互联网上发布案件信息,公布未经核准从事证券业务的公司名单,提醒本国和外国投资者防范风险;(3)向在境外从事陌生电话推销或锅炉房式运作的有关人员发函,要其停止在该国境内的欺诈活动,同时向那些为境外人员进行欺诈活动提供相关服务的境内机构发函,提醒他们注意其行为属于协助犯罪,可依法对其采取行动,起到震慑作用;(4)与境外监管机构交流信息,相互提供协助。
  针对近年来出现的意大利Parmalat公司欺诈丑闻[7]等多起证券欺诈及市场违规事件,IOSCO于2004年2月5日在马德里举行的会议上,成立了一个由多个成员监管机构的主席共同组成的特别专责小组,[8]以便组织及统筹IOSCO在这方面的应对措施。这个应对证券欺诈及市场违规行为的特别专责小组需优先处理的工作有:识别近期事件可能引发的新课题,包括对债券市场透明度的关注,不受证券监管机构监管的机构在其中所充当的角色以及适当程度的制裁等;检讨现有标准的落实情况;建议采取若干对应措施,如提高监管机构在识别及评估风险方面的能力,以及留意不合作及监管不足的司法管辖区等。同时,IOSCO技术委员会指出,近期出现的有关会计及审计违规事件表明,无论是本国或国际监管机构,在涉及公众公司的会计及信息披露准则及审计方面,都要时刻保持警觉。此外,在本次会议上,IOSCO技术委员会决定就有关《关于注册会计师独立性以及公司治理对监督会计师独立性作用的基本原则》的实施进度作出考核评价,并成立了由美国SEC主席领导的特别专责小组,对信贷评级机构制定相应的操守准则。[9]


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