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环境行政执法中的地方保护壁垒论纲

  除了提升国家环境管理机关的级别和管理范围,许多国家的环境立法还特别增强环境法执行机关(包括中央机关和地方机关)的强制执行权限。美国《资源保护回收法》(Resource Conservation and Recovery Act,缩称RCRA,又称《固体废物处置法》,Solid Waste Disposal Act)等法律规定,美国环保局、商务部等政府机关享有广泛的行政执法权,美国环保局还有权对任何违反有关环境法律规定义务者提起民事诉讼和刑事强制执行。根据澳大利亚新南威尔士州的法律,环境保护局有权对违法行为人发出消除污染通知(clean upnotices)、预防通知(prevention notices)、禁止通知(prohibition notices)和承担有关执行经费的通知(compliancecost notices),相对人不执行上述通知者则属于犯罪行为。
  (2)完善环境保护司法救济与刑事制裁,全面加强环境法律的实施。
  在司法救济方面,为了加强环境法的实施,及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源纠纷的效率,许多国家成立了专门的环境资源法庭。例如,澳大利亚新南威尔州的土地和环境法庭就出色地处理、审理了不少环境资源纠纷。[8]瑞典《矿产法》(1991年)有一半以上的法律条款是有关如何处理开采、勘探纠纷的规定,这样就便于所有的人都知道在发生纠纷时如何进行诉讼。美国在环境法中设计一项特殊的民事诉讼制度(civil suits),即对比较严重的环境违法行为,环保局可以提起民事诉讼,请求法院判决纠正违法行为,迫使违法者交付民事罚款,以维护国家的环保权益。例如:《联邦水污染控制法》规定,授权联邦环保局长对他有权发布执行的违法行为提起民事诉讼,以寻求包括临时性或永久性禁止令在内的适当的救济方式;《清洁水法》规定,对于违法行为,环保局除可以下达行政命令外,也可以申请法院给予违法者以民事制裁。1990年间,美国环保局在提起的360件民事诉讼案件中,共取得120亿美元的民事罚款收益。
  在加强环境保护刑事制裁方面,自20世纪60年代以来,美国国会、政府和司法部门逐步重视用刑事法律手段遏止和惩治环境犯罪。联邦司法部(DOJ)、联邦环保局(EPA)、联邦调查局(FBI)等部门的调查和起诉环境犯罪案件职能的发挥,保证了环境刑事法律的全面统一施行。在美国环保局成立的初期,环保局的主要职能限定在民事执行和行政处罚方面,缺乏环境刑事执行职能,环境犯罪案件的认定也未形成任何法律标准,环境刑事案件由环保局提交给具有代表美国起诉犯罪案件权力的美国司法部起诉;美国环保局向法院提起的民事或刑事诉讼案件,均提交美国司法部审查并实施。在这种情况下,美国司法部往往不接受缺乏足够证据材料的环境刑事案件。当时美国联邦调查局是唯一的具有环境犯罪调查职能的法律执行机构,对环保局提交的案件进行调查的也不足三分之一。进入80年代以后, 1984年司法部批准授权环保局代表司法部对环境犯罪实行调查执行权。1988年,由环保局要求、司法部提议,国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。1990年11月,作为全面提高环保局法律执行能力标志的法律制度——《污染起诉法》(PPA)获得国会通过。依据该法规定,美国环保局对环境犯罪行为可以向法院提起诉讼,通过诉讼来制裁环境犯罪行为。据报道,在1989年,美国环保局打赢了71起对公民个人和公司的刑事诉讼,处罚累计达222个月的监禁和大约550万美元的罚金。1990年,美国环保局赢得了全美95%的环境犯罪案件起诉机会,其中50%的违法者个人被判刑。在宾夕法尼亚州,除规定环境资源局行使进行民事诉讼的民事执行权外,还设有行使刑事执行权的“环境犯罪处”(Environmental Crimes Section)。该处由州司法部和州环境资源局共同领导,专门负责环境犯罪案件的侦查起诉工作。
  其他国家也加强了对环境犯罪的打击。例如,德国设立环境警察(又称水警察,water policy)专门负责处理环境犯罪和污染案件;这些警察拥有船舶、飞机等现代化执法设备,以及抓捕环境罪犯等权力。
  3、公众参与更加广泛,信息公开更加及时,人地关系更加协调。
  国外依靠公众加强环境法的实施主要是抓两头:一是抓源头,通过保障公众的知情权促进环境法的全面贯彻;二是抓末端,通过公民诉讼保障环境法的统一实施。
  (1)通过保障公众的知情权和参与权,促进环境法的全面贯彻。
  各国环境法制建设的实践证明,环境法的实施除了依靠政府之外,重要是要发动和依靠公众。这正如美国开国元勋之一詹姆斯·麦迪逊(Jamws Madison)所指出的:“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径,那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕,亦或两者兼而有之的序幕。”[9]公众参与环境法实施的前提是对环境执法形势与信息知情权的充分享有与行使,他(她)们也只有了解和掌握了有关环境保护的相关信息,才能真正拥有环境保护的参与权和监督权。1798年法国《人权宣言》第15条规定:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”目前不少国家已经通过环境立法,建立了政府和企业向公众报告有关环境信息的制度,健全了公众获取信息的条件与渠道,包括但不限于通过报纸、广播、电视、各种听证会、各种报告会(如新闻发布会)、各种报告书(如各种绿皮书、红皮书、蓝皮书)等。美国国会1966年制定了人类历史上第一部《信息公开法》(又译为《信息自由法》,Freedom of Information Act),明确规定了行政机关应当向公众公开哪些信息,如何公开这些应当公开的信息,公民应当如何索取政府信息。根据该法规定,行政机关信息公开是原则,不公开的只是例外,且必须向国会说明原因和理由。1974年制定的《个人隐私法》(The Federal Privacy Act),与《信息公开法》配套,它规定政府机关应对掌握的个人信息档案资料向其本人开放。1976年制定的《阳光下的政府法》(又译为《公开会议法》,Government Under Sunshine Act or Open Meetings Act)规定除法定情形外,一切行政会议一律公开举行。1996年制定的《电子化信息公开法》(Electronic Freedom of Information Act),要求各行政机关采用最新技术,特别是互联网技术向公众公开行政信息。其他工业发达国家也是如此,如澳大利亚于1982年、日本于1999年、英国于2000年分别制定了《信息公开法》。加拿大《环境保护法》(1999年修订)第2条规定,加拿大政府应当“向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息”。所有这些有关政府政府信息公开制度的建立,为公众参与环境保护奠定了坚实的法律基础。
  工业企业环境行为信息公开化,是政府环境行为、企业环境行为和公众环境行为之间的纽带,也是新形势下环境保护工作的客观要求。企业公开环境行为信息,有利于政府环境行政主管部门与企业建立新型的合作与亲善关系,有利于加强公众对企业环境行为是否合法、守法的社会监督,有利于公司、企业自觉守法意识的提高和自主守法行为的贯彻。为了保障公司履行环境信息公开义务,一些国家还通过立法,将公司环境信息公开的自愿报告机制上升为强制报告机制。例如,美国《1980年综合环境反应补偿与责任法》、《有毒物质控制法》、《资源保护与恢复法》、《超级基金修正及再授权法》等法律,均规定了这一强制报告制度。
  目前,不少国家还通过立法建立环保产品与服务方面的申报登记、标志、标识制度。环境标志是一种张贴在产品或其包装上的图形,表明该产品不但质量符合标准,而且在生产、使用、消费和处置等过程中也符合规定的环境保护要求,对生态环境和人体健康没有损害。环境标志在国外也称生态标签、绿色标志、环境选择等,经ISO组织统一称为环境标志。1978年西德首先使用环境标志,称“蓝天使”(BlueAngel)计划。到1990年,德国已授予3600多种商品以环境标志。加拿大、日本、美国、法国、澳大利亚等国也已开始实施环境标志制度。例如,美国农业部于2002年颁布了有机食品标签规定。根据该规定,食品是否具备贴上有机食品标签的资格,需经美国农业部批准的专门机构认证。[10]


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