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环境行政执法中的地方保护壁垒论纲

  (1)通过修订刑法典或者制订特别刑法、附属刑法或者刑法条款,强化对环境污染责任人的刑事制裁。
  1974年奥地利率先修改刑法,增设了公害罪。[7]1981年的瑞典刑法增加了有关破坏环境罪的规定,对破坏环境罪规定了6个月到6年的有期徒刑。德国新修订的《刑法典》第330条规定:“严重污染水域、有毒废物危害环境、严重非法从事核设施、严重非法处置核燃料,以及严重破坏特别保护区的,处十年以下自由刑。” 日本于1970年制定的《公害罪法》,是专门规定有关环境污染犯罪及其刑罚的单行刑法(又称特别刑法),开创了环境犯罪单行刑法的立法体例。
  澳大利亚新南威尔士州于1989年制定了《环境犯罪和惩罚法》(The Environmental Offences and Penalties Act,1989,New South Wales)之后,结合执法情况,多次对该法进行了修改。该法规定了如下3种犯罪:第一种是最严重的环境犯罪,主要适用于非经国家授权,以损害或可能损害环境的方式,故意或者过失地处置废物,造成物质溢出、渗漏或逸出,将破坏臭氧层的物质排放入大气的犯罪行为。对这种犯罪,对法人可以判处100万澳元的罚金,对自然人可判处25万元罚金,对直接犯罪人可判处高达7年的有期徒刑。第二种是中等程度的犯罪,主要由《清洁空气法》(1961年)、《清洁水法》(1970年)、《噪声控制法》(1975年)和《污染控制法》(1970年)以及《地方政府法》(1919年制定,1993年修改)予以规定,乱丢废物和不遵守“清理环境”的通知也属于这种犯罪。对第一和第二种犯罪,法院还可以命令被认定犯罪的被告,采取行动或特别措施防治、控制、减少、减轻由于其犯罪活动所造成的环境损害,或者为防止继续犯罪与重复犯罪,可以判处犯罪者承担恢复环境的费用或对其征收履约保证金。第三种是轻微的犯罪,该法为处理轻微的环境法律实施问题规定了一种“现场”侵权通知。
  再如,俄罗斯联邦议会于1996年通过的《俄罗斯联邦刑法典》,被认为是进入90年代以来较为完备的环境刑事立法。该法在第9编“危害公共安全和社会秩序的犯罪”中,设立了“生态犯罪”的专章。该章共17条,分别在第246条至第262条规定了进行工程建设违反环境保护规则罪、违反关于有害生态的物质和废物管理规则罪、污染水罪、污染大气罪、污染海洋环境罪、违反关于大陆架和专属经济区的法规罪、毁坏土地罪、违反特别保护的自然地区和自然客体的制度罪等17种犯罪。此外,该刑法典还在第12编第34章“破坏人类和平安全的犯罪”中,规定了生态灭绝罪(第358条)。对上述各罪,该法规定了相应的刑罚,包括:3年以上8年以下剥夺自由,3年以下限制自由,2年以下劳动改造,6个月以下拘役,劳动报酬500倍以下或5个月以下工资其他收入的罚金等等。对犯有生态灭绝罪者,可处以12年以上20年以下的剥夺自由。
  自二十世纪60年代以来,美国国会、政府和司法部门开始重视用刑事法律手段遏止和惩治环境犯罪。国会通过《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》等环境立法,详细规定引起刑事责任的环境犯罪形式,以及相应的刑事制裁,使环境刑事法律条款逐步得以全面规定并在实践中得以完善,有力地打击和遏制了务地的环境犯罪。瑞典于1981年修改的《环境保护法》也加强了有关环境刑事责任的条款,对因故意或过失而犯罪者可以判决罚款和2年以下有期徒刑。
  以美国为代表,境外环境刑事立法的基本特点为:(1)突破传统结果犯的理论束缚,强化对危险犯(包括对违反法定义务的行为,无论有无危害后果发生,均处以刑罚,即处罚行为犯)、过失犯(甚至实行严格责任制,不以行为人的主观过错为犯罪构成要件,即无过错犯)、未遂犯(指故意罪的未遂犯)的处罚力度;(2)举证责任转移、加重限制自由的刑事制裁、扩大罚金刑的适用范围;(3)实行“双罚”制(既处罚自然人又处罚相关责任单位);(4)实体法和程序法并重。
  (2)通过立法完善民事责任追究制度,加强对环境侵权行为的打击力度。
  为了追究环境污染民事责任,许多国家结合环境污染民事责任的特点制定和完善了环境侵权行为的民事责任条款,有的国家甚至还制订了专门的有关处理环境民事责任纠纷的法律,例如日本的《公害纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》、德国的《环境责任法》(1990年)、美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCCA)、瑞典的《环境损害赔偿法》(1986年制定)等等。德国《环境责任法》主要规定环境损害赔偿责任实行严格责任制:不管工厂的运营者是否有过错,只要其生产活动造成了损害,他就必须对其造成的环境损害承担赔偿责任;工厂的运营者对现行法律的遵守,并不能导致其严格责任的免除;它不再要求严格的因果关系证明,只要设施的运营厂家可能产生某种损害,则推定该损害由其产生,除非其提出证据足以反驳。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》规定了超级基金和有关补救责任,确定了有关当事人的连带责任性的严格责任,其法律效力具有追溯力,这是对传统法理观念的一种突破。1985年7月25日的欧盟指令(EEC85/274)建立了一项严格产品责任制度,规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责。根据法国民法典1384条的规定,在法国,环境损害赔偿实行的也严格的无过错责任制。
  2、执法体制更加集中,队伍素质更加纯洁,救济措施更加有效。
  (1)建立强有力的环境行政执法监督管理体制。
  建立一个权威大、效益高、执法能力强的环境监督管理机构成了各国特别是发展中国家环境法制建设中的首要问题。这是因为,政府环境管理机构是实施环境法的组织保证。在1972年联合国人类环境会议期间,只有11个国家有国家级的环境部或局,其中大多是西方发达国家。到1995年约有155个国家建立了国家级的环境机构,即各种名称的部、局和委员会;其中非洲已有30来个国家、亚洲已有20来个国家成立了环境部或局;大多数国家的环境机构是具有很大行政权力、甚至是准司法性质的环境行政管理机构;有些国家的环境机构直接由总统或总理来主管和监督;有不少国家成立了国家级的跨部门的协调、咨询机构或部间委员会。有关环境立法或授予这些环境机构全面负责环境事务的职责,或授权他们负责管理跨行业、跨部门的环境事务,或授予他们制定环境标准等权力。有的国家制定了专门的环境组织法,以建立环境行政管理机构、确立其权力、明确其管理范围。例如,在澳大利亚,环境法的实施主要由州级地方政府负责,这促使联邦和所有的州级地方政府都制定了环境保护组织法,如:《全国环境保护委员会法》(1994年,National Environmental Protection Council Act,Commonwealth Legislation),《资源评价委员会法》(1989年,Resource Assessment Commission Act),维多利亚州(1995年)、昆士兰州(1994年)、新南威尔士州(1995年)和塔斯马尼亚(1995年)等地方政府制定的《全国环境保护委员会法》(National Environmental Protection Council Act,such as Victorian Legislation)。为了更好地促进美国的可持续发展,克林顿总统成立了美国总统可持续发展委员会(PCSD),该委员会的成立被认为是体现了总统在环境领域的最重要的首创精神。该委员会由25位来自工业界、政府、环境、劳动和民权组织的代表组成,其辖属的8个专题工作组有来自全国的400名专家负责向总统提出258项富有创造性的、协调经济和环境关系的政策主张。在瑞典,1990年成立了环境保护部和国家环保最高法庭,环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构,并在各省、区设立地方环保部门/环保卫生委员会和环保法庭,从制度上保证了环保法律的全国统一实行和公众参与。


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