环境行政执法中的地方保护壁垒论纲
In the environment administration law enforcement place protection barrier discusses the outline
张震
【摘要】本文透过经济与社会可持续发展的角度，具体介绍了境外消除地方保护壁垒、促进环境保护的基本经验和成功做法，实证分析了地方保护壁垒对于环保行政执法工作深层阻制的客观机理——“地方利益高于一切”、“领导意志决定一切”、“执法成效左右一切”和“群众利益否定一切”，并从保护环境、促进经济与社会可持续发展的高度，结合正反两方面的经验教训，逻辑地概括出环境行政执法破除地方保护壁垒的具体对策，即必须采取经济的、政治的、社会的和法律的等多种途径与措施，破除地方保护壁垒的层层干扰，其中主要是做好调控国家财政收入、完善政绩评价体系、引入市场调节机制、健全环保执法体系和落实环保执法责任五个方面的工作。
【关键词】环境保护；行政执法；地方保护壁垒；宏观政策
【全文】
目 录
论文摘要
引 言
壹、境内地方保护壁垒对环境与经济社会进步的双重危害
一、我国环境保护的基本成果
二、我国环境污染的总体现状
三、地方保护壁垒阻碍环境行政执法的主要表现与成因
贰、境外遏制地方保护、加强环保行政执法的基本经验
一、环境保护的目标理论——可持续发展观
二、境外遏制地方保护、加强环境行政执法建设的基本经验
叁、消除地方保护壁垒、加强环境保护行政执法的具体对策
一、调控国家财政收入，破除地方保护壁垒存在的经济动因
二、完善政绩评价体系，破除地方保护壁垒存在的政治根源
三、引入市场调节机制，破除地方保护壁垒存在的特权优势
四、健全环保立法体系，破除地方保护壁垒存在的“末端”心态
五、落实环保执法责任，破除地方保护壁垒存在的“牧场”效应
结 语
注 释
参考文献
引 言
我国在促进环境保护、加快经济与社会进步方面虽然吸取了西方发达国家的许多经验教训，并已经取得了不少的成绩，但是，环境保护行政执法中深层次的问题与阻力还很多，尤其是片面追求经济增长、无视环境保护质量的地方保护壁垒势力仍然占据较大的市场，以至于在一些地区环境污染和生态恶化还相当严重，“地方利益高于一切”、“领导意志决定一切”、“执法成效左右一切”和“群众利益否定一切”成为当前地方保护壁垒主导人们思想与行为的主要表现形式，成为环境保护和可持续发展战略的主要障碍。为此，消除地方保护壁垒，是加强环保行政执法、促进我国环境保护和可持续发展的首要前提和迫切任务。本文试就此略作探讨，以备有关部门和专家参考。
壹、境内地方保护壁垒对环境与经济社会进步的双重危害
一、我国环境保护的基本成果。
客观而言，我国在促进环境保护、加快经济与社会进步方面的确是吸取了西方发达国家的许多经验教训，并已经取得了不少的成绩。综合起来，其中主要有：
（一）环境保护法律体系得以初步建立。在前些年的基础上，先后颁布了《
环境影响评价法》、《
放射性污染防治法》等环保方面的法律，初步形成了包括《
环境保护法》、《
水污染防治法》、《
大气污染防治法》等基本法律、50多项行政法规和800多项环境标准在内的环境保护法规体系，为加强环境保护行政执法工作、促进环境治理和经济社会发展提供了有力的法律支持。
（二）重点水域治理工作取得积极进展。这些年来，国家重点开展了“33211”工程[1]的环境治理，淘汰了一大批资源浪费、污染严重的生产能力和企业，严格了环境准入，对新建、改建和扩建的一些重点项目实行严格的环境影响评价制度。
（三）生态保护和建设得到加强。国家相继开展了大规模的退耕还林还草和天然林保护等生态治理工程，并启动了重要生态功能区建设工程，荒漠化和沙漠化整体扩展的趋势得到初步遏制，生物多样性保护和环保模范城市、生态市、生态省创建工作得到明显加强。到目前为止，全国森林覆盖率达到18.2%，自然保护区的面积已经占到国家陆地面积的15%，超过了全球的平均水平，中国重点地区、流域环境恶化的状况得到了遏制，部分地区特别是一些城市的环境质量得到了有效改善。到目前为止，有9个省正在积极开展生态省的建设，有56个城市已经建成环保模范城市，6个市(县)被授予全国生态县的光荣称号，形成一批创建资源节约型和环境友好型社会、实现环境与经济、社会协调发展的先进典型和范例。
（四）环境保护投入力度不断加大。这些年国家通过政府、企业、民间和社会的各种投入，包括国外的引进，不断加强环保方面的投入力度，把循环经济的发展作为环境保护、节约资源、调整产业格局和经济增长方式的重要措施来抓，取得了明显成效。“九五”期间国家在这方面的投入大概是3600亿，“十五”期间上升到8388亿，翻了一倍多，这对发展中国家而言是非常不易的。“十一五”期间，国家还将进一步加大这方面的投入。与此同时，国家在城市污水与垃圾处理的收费政策、环境污染治理的市场化进程方面也得以加强，为中国的环境投入开辟了多方面的渠道。
二、我国环境污染的总体现状。
我们在看到成绩的同时，也必须清醒地认识到，当前中国的环境形势依然十分严峻，环境保护行政执法中深层次的问题与阻力还很多，尤其是片面追求经济增长、无视环境保护质量的地方保护壁垒势力仍然占据较大的市场，以至于在一些地区环境污染和生态恶化还相当严重，甚至于一些旧的环境问题还没有完全解决，新的环境问题又不断产生，从而最终损害经济与社会进步的长远利益。据统计，1979年以来，全国由于经济增长贡献的国家财政收入增加值为数百亿元人民币/年，其中1993年以来的增加值近两千亿元人民币/年，而这期间的国家财政收入实际上是“收不抵支”[2]，而由于环境污染造成的经济损失则达1000亿元人民币/年。其主要问题是：
（一）水体质量持续恶化。随着工业生产的发展，工业废水的产量也在不断增加，未经净化处理的废水，直接排入大自然，进入江河、湖泊、地下水等水环境，污染水体和生态环境，使不少地区和城市地下水、饮用水源遭到严重破坏和污染。
据统计，全国131条流经城市的河流中，严重污染的有26条，重度污染的11条，中度污染的28条，流经城市河段80％被污染。对国民经济有重大影响的几大江河中，除长江、黄河、珠江干流水质较好外，淮河、海滦河、大辽河等水质污染状况令人担忧，已严重制约了流域地区的经济发展和危害当地居民饮用水的安全。淮河流经河南、湖北、安徽、江苏四省，但其枯水期超标河段已达82％，由上游至下游污染程度逐渐加重。特别是去年夏季，淮河流域由旱转涝，上游水闸积累下泻的污水，形成100多公里的污水团，淤溃在洪泽湖口，严重影响苏北几个县人民的生命和生活，以至于南京军区派出6部消防车给当地盱眙县城供水。国务院曾多次召开有关会议，商讨治理办法，但进展不大。
