（三）工伤认定争议案件多发的原因分析
工伤认定争议案件的多发主要原因并不是劳动保障部门违法乱作为。而是：其一，受工伤认定决定影响的双方利益对立。特别是未参加工伤保险的情况下，认定结论势必不利于用人单位或不利于职工，都会引发争议。其二，对法规条文的理解分歧大。《
工伤保险条例》虽然明确列举了应当认定工伤、视同工伤以及不得认定或者视同工伤的情形。但对工伤定义以及法规条款的“工作原因”、“上下班途中”、“因工外出”等关键要素，各地工伤认定机关、复议机关、审判机关认识不尽一致。由于工伤情形的法律预见性差，当事人常寄望于监督机关改变原来的认定。其三，存在循环复议和诉讼。按照现行行政、司法体制，工伤认定机关有认定权，但不是最终认定；复议机关和法院有监督权，但不能直接认定工伤；即各方都不能做出最终认定。因此经常出现，某个工伤认定决定被监督机关撤销，认定机关重新认定后，另一方当事人不服又提起复议，从而导致循环复议、诉讼。特别是，如果第一次的监督机关的意见与第二次的监督机关的观点相反，将导致认定机关和当事人无所适从，无端增加争议。
二、工伤认定制度的弊端
鉴于上述因素，只要工伤认定制度存在，只要未实现工伤保险全覆盖，工伤认定争议案件数将在较长时期持续上升并保持在高位状态。当然，单凭案件多发不能说明制度存在问题，但是如果是制度实施导致争议多发，而争议多发不能使立法想保护的一方受惠，就值得引起深刻反思了：工伤认定制度的实施是否达到预期效果？是否有更好的措施替代以更好地实现立法目标？
《
工伤保险条例》第
一条开宗明义列明立法目的是保障工伤职工获得医疗救治和经济赔偿。国家建立工伤保险制度确实能使劳动者受工伤事故损害后能得到较可靠的保障，但是由于工伤认定是获得工伤救济的前提条件，而工伤认定制度存在缺陷，严重阻碍了工伤职工的权益及时获得保障，导致立法目标受挫。归纳起来有五大弊端。
——导致工赔偿救济周期冗长，严重损害工伤职工利益（主要指未参保情形）。设置工伤认定制度目的本是减少争议，确保工伤职工及时得到救济。但是由于工伤认定前置程序的介入，工伤赔偿救济周期非常冗长。一般情况而言，如果未参加工伤保险，发生工伤事故后要取得工伤赔偿，法定程序有三类：工伤认定、劳动能力鉴定、劳动争议处理，全部走完达10道程序，耗时700多天（详见下图）。情况复杂的，两年时间都无法完结工伤认定程序。有的省甚至规定，在工伤认定期间对是否存在劳动关系发生争议的，应当先通过劳动争议仲裁途径解决。程序的不公必然导致实体的不公。广大工伤职工常常因难以承受繁杂的程序而无奈放弃权利。
