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在公平人寿试图以高估价格销售保险事件中，FSA是监管负责机构。受政府委托撰写的《彭罗斯报告》批评说，FSA假定受到损害的保单持有人可以获得（FSCS的）赔偿，而不去寻求法律确认。 如果公平人寿真的被宣告丧失清偿能力，将直接对FSCS造成不利影响。在更广的语境中，这一情形令人质疑FSA在危机发生时，面对媒体和议会的批评，是否会不可避免的寻求保护其形象和机构利益。 公平人寿之类的情形给人一个鲜明的印象，即FSA可能会将消费者的注意力引向赔偿计划，而不是对其监管行动/失败展开公开审查，即使这样做会对赔偿计划造成损害。
FSA正计划在FSCS下为保险经纪人设立一个分计划。联系到FSA将强制性职业免责险（PI）降到《欧盟保险调停指令》所允许的最低限度的提议，有人对此计划表示了担忧。 这在业界遭到广泛批评，并可能成为对FSCS更高赔偿请求的来源。 保险人已经提高了PI的保费，使得许多无力获得PI覆盖的独立金融顾问面临被监管机构的停业要求。 保费的提高是对大量养老金和自愿补充养老金缴费案件的回应，将为PI承销商带来更大的赔偿付款压力。
六、结论：经验和教训
关于英国根据《金融服务与市场法》建立的单一监管者体制及其相伴的共同赔偿计划的有效性，以及其他国家采用这种单一监管者模式的适当性，可以作出如下评论。
（一） 概述
1. 创设单一金融监管者对于一国政府而言是一项基础性的结构和管理政策决策，其对于金融产业、相关金融机构及二者的用户都有着长期的重大影响。因此，在进行如此激进的改革时，政府必须根据其自己的特殊国情，找到自己的清晰和有强大说服力的政策目标，这些目标的正当性能够被可演示的“成本收益分析”所证实。单纯的“学步”不是一个负责任的政府所应采取的方法。
2. 在决定单一/统一监管者或是多重功能性监管者的取舍方面，并无绝对的理论或是其他清晰、有强大说服力和客观上令人信服的标准。对于所有能够提出的支持观点，都能找到相抵销的反对观点。最终的基本理由必须来自于考虑采取这种模式的特定国家，并且能够在该国内被证实。
3. 是否应该设立单一金融监管者对于政府而言只是政策考虑的开始，其后还有两个重要的附带政策问题。第一，所有金融部门是应当根据统一的规则、以统一的方式监管，还是根据个别的规则、以功能性的方式监管？第二，单一监管结构是否应当包含和决定存款保险计划的性质和结构，或者说存款保险人是否应当保持独立地位（后一点还包括保险人在金融系统中应当扮演何种角色，以及所有金融部门应当实行共同还是分离的赔偿计划）？这些问题中的每一个都包含迥然不同的政策和实践考虑。这些考虑取决于一国在经济、金融、法律、政治、社会、文化、教育和历史方面的特殊国情。
（二）英国FSA：单一监管者
1. 就英国而言，政府设立统一监管者的引人注目的决定是在如下国内背景下作出的：英格兰银行对一系列银行业丑闻处置不当；要求英格兰银行在货币政策方面独立于财政部的国际和欧盟压力（以及与之相伴的使英格兰银行与任何未来的监管失败绝缘的政府意愿）；日益增多的欧盟和欧洲委员会银行和其他金融指令要求采取远比英格兰银行传统的非正式和基于自由裁量的“道德劝诫”更加以规则为基础的方法；政府从长期的保守党执政变为工党执政；在伦敦城内所感觉到的不同金融市场和金融机构日益整合、金融集团崭露头角的趋势。普遍的感受是，当时英国的监管体制运转欠佳，不是最适合于将要实施的欧盟要求或感觉到的市场变化。同时，英国的金融市场是高度集中和高度发达的。
2. 导致英国设立单一监管机构的决定因素是使货币政策同金融政策相分离，使英格兰银行的货币自治权同任何未来的金融危机绝缘。这样的因素显然是英国、可能也包括其他欧盟国家（以及渴望加入欧盟的国家）所特有的。因此，其他国家是否应当采取FSA模式需要这些国家的政府确定其具有强大说服力的政策目标，并且但愿建立在事前的基础上。
3. 英国1997年的FSA立法是一个临时性和框架性的国内立法。事实上，在新任工党财政大臣宣布政府对于这个基础性政策事项的决定时，之前只在工党的竞选声明中泛泛提及这一可能。宣布之前没有任何全面的政府白皮书或绿皮书，或者关于这个主题的任何报告。为了完成实施这一政策的最终立法，即FSMA，英国议会其后花费了两年半还多的时间进行讨论和听证。尽管议会听证不无用处，但立法起草阶段同样没有任何全面的政策分析、政府报告或者受托独立报告（除了一个相当概括的FSA内部《应时报告》）。
4. FSA已经在英国成功启动了许多基础性的监管改革，特别是包括发布其完全整合的《规则与指引手册》（根据FSMA第138-157条）。完全整合的规则体系的全部好处是否能成为这场改革的最亮点，尚待观察。但很清楚的是，新的规则制定过程已经产生了目前世界上最为复杂和发达的整合监管模式。日本和德国在采纳FSA模式时没有复制这一高度条文主义化的方面。无疑，新兴或发展中国家应当非常警惕轻率采取这样一种条文主义化的方法，因为它要求已经存在高度发达的金融法律基础设施（包括发达的行政执法和司法程序）。
5. 不管是从受监管企业的数量，还是所覆盖金融市场的规模和范围，FSA都是目前世界上最大和最有权力的金融监管机构之一。FSMA创造了一个新的延伸了的单一监管体制，既包括对金融机构和市场的监督，也包括总体上全面整合的金融监管机构（包括金融调查员计划、金融赔偿计划和金融服务与市场法庭）。必需承认，这是一项非凡的管理成就。但是，在尝试将这一体制移植到另一个国家（无论是发达还是发展中）时，该国需要事先充分考虑到将“外国”法律架构移植到不同法律环境的固有问题。
6. FSA的创设意图是作为覆盖英国所有金融部门的统一监管者。它的四个法定目标（很多人认为这些目标造成了机构和政策方面的一些重大内在冲突）是保持市场信心、促进公众知悉、保护消费者和减少金融犯罪。FSA被设计为独立运作、负责任和透明的私人公司形式的监管机构，主要对英国财政部负责并对其报告，同时对议会具有程序有限的负责性。FSA是根据法定的“良好监管原则”（很大程度上基于成本收益和成本有效性分析）构架的。FSA被给予强大和广泛的执法权力。但是，FSA在选择单一监管或是功能性监管的问题上并未提供连贯的解决方案。
7. 尽管FSA的运作独立性表面上看是充分的，但事实上受限于员工和资源的不足，以及向议会最终负责的有效机制的缺位。同样，尽管FSCS名义上的独立性在其同FSA签订的谅解备忘录中有所规定，但事实上高度依赖于FSA任命高层管理人员和提供金融机构的相关信息。
8. 新的统一监管体制从最初采纳至今已经7年，开始实施也已有4年，但监管效率和有效性的直接增加程度仍不清楚。当前，对于考虑采取英国FSA模式的其他国家来说，赞成监管统一的论点如果仔细分析，并不具有强大的说服力。监管成本和企业的合规负担大大增加，而新体制产生的有限收益并不必然能证明这些成本和负担的正当性。FSA的管理权力和执法手段大为强化，但这导致了管理和执法过程中相当程度的条文主义、程序主义和司法主义。与此同时，任何相关的监管收益（如消费者保护）却似乎充其量是有限的，尤其是鉴于持续出现的与FSA有关的丑闻。英国的被监管产业抱怨监管改革所增加的成本；在伦敦金融产业部门内部（如2000年3月CPS关于FSA的报告）对FSA的感觉普遍不佳。
9. 消费者保护似乎是有所增强的领域，尽管消费者教育和金融才能仍然不足。这一领域内信息披露的改进能否抵销被监管产业不低的新增成本是成问题的。对于金融机构而言，这一好处的代价可能是太高了。此外，FSA保护消费者和促进竞争的目标之间似乎也开始出现冲突。
10. 近来的丑闻（特别是公平人寿事件）和业界的持续批评显然已经大大损害了FSA的声誉，并且存在与之不成比例的声誉传染风险。声誉的降低可能会削弱对于金融监管者需要怀有的敬意。
11. 如前所述，对于FSA日益强大的执法能力褒贬不一。
（三）英国FSCS：共同存款保险计划
12. 就FSA总体而言，以及更具体的就FSCS而言，自从其创设以来，对于道德风险似乎至少有一定程度的降低。但是，鉴于英国监管者处理金融机构危机时常常采用的相当不透明和非正式的操作方式（如“救生艇行动”），要想在这个领域进行清晰的评估是非常困难的。对这一领域必须长期进行仔细的监控和观察。
13. 在英国的金融安全网中，看上去似乎没有为FSCS安排任何清晰界定的角色。这可能会被批评为与“金融稳定论坛”发布的《指南》不一致。更重要的是，在英国内部，存款保护职能的作用传统上是被视为相对有限的。至少在银行领域，它的目的不是直接防止出错，或者更一般的说，支持金融系统的稳定，而只是为那些个人困境最严峻的人提供一定程度的补偿。因此，它更多的是一种事后的消费者保护机制，而不是金融危机化解或金融稳定管理的正式手段。这种方法同这一领域时下的国际潮流并不同步。
14. 关于监管机构同存款保险机构之间关系的辩论迄今仍然有限，尽管英国的观点似乎倾向于有一个“独立的”FSCS计划。FSCS运作上的独立性是否与其当前名义上的法律独立性的程度相匹配，更加不清楚。共同保护基金和分基金的问题也没有引起多少注意。由于分基金实际上是按部门运作，一些法律或组织难题将会出现。更重要的是，近来的公平人寿丑闻显示，政策冲突风险和声誉传染风险不仅会因为采用共同赔偿计划而存在，还会因为赔偿计划同金融监管机构密切联系而存在。
15. 关于如何对待存款保险机构的问题，一国需要从一开始就确定，其对于存款保险人有何预期。例如，英国采取的是相当有限的“付款箱”式机制，而美国和加拿大等国家、国际金融组织（如IMF）及存款保险领域的国际“标准设定者”（即IADA，与FSF协力）则主张建立单独和独立的、具有与危机化解和金融稳定相联系的更全面职能的存款保险机构。如果一国政府希望采取后一种方法，那么诸如该保险人是否应当同合并监管框架绑定，包括被监管者控制（以及由此而来的固有的政策/利益方面的潜在冲突）这样的政策问题就需要事先被仔细和清晰的筛选出来。
16. FSMA将英国以前相互分离的赔偿计划捆绑在FSCS这一共同计划下。FSCS承继了之前将这些赔偿计划更多的看作有限的“付款箱”式机制的传统，尽管根据欧盟指令的要求在某些方面有所加强。FSCS在运作上独立于FSA，但最终要对FSA负责。
17. 对于FSCS共同赔偿计划的批评相当之多。例如，FSA最近卷入公平人寿丑闻，让人们对共同计划的功效和内在政策冲突、直接与监管机构绑定的计划的适当性以及所造成的声誉传染都提出了严重质疑。这一丑闻已经在一份重要的、高度批评性的政府委托报告（即《彭罗斯报告》）中被剖析，并受到英国议会调查员的调查（该调查员近日已表示将重启调查，以便确定财政部、贸易产业部和保险精算部的监管失败在多大程度上促成了保单持有人将近10亿英镑的损失）。
（四）英国FSA /FSCS：国际模式？
1. 英国的FSA/FSCS监管模式从未意欲成为其他国家效法的国际“模式”。
2. 每个国家的情况都应当被看作是独一无二的。最佳的决定应当取决于充分考虑当地的历史、社会、经济、金融市场、法律/监管、政治、文化和教育的因素及条件。
3. 1997年以来，寻求以英国-FSA监管框架作为国内金融监管改革起点的国家中大多数是发展中、新兴和转型国家。这些国家基本上都经历了近来的重大金融及/或政治危机。而且，它们大多受到相当的国内和国际（经常是通过国际和地区金融组织）要求进行金融部门重大改革的压力。从表面上看，英国-FSA模式似乎为这类国家提供了一个可管理、简化和有效率的模式，尤其是对于那些在可行的金融部门监管基础设施、强健的多层次金融市场及充足和训练有素的管理人员方面处于近乎零起点或者说初始阶段的国家而言更是如此。尽管一般来说单一监管者模式对于发展中/转型国家而言可能有一定的可采纳性，但这种采纳的确切性质和具体细节仍然高度依赖于该国的具体情形/要求。
4. 单一监管者模式对于政府及跨政府部门官僚和政策制定者也有着表面上的吸引力，因为它暗示着简单与效率；但这应当仅仅作为一国决定的起点。事实上，不存在一个固定的单一监管者格式，而是在结构上有范围广泛的诸多可能性和变量（例如，参见澳大利亚模式）。在考虑每一个可能结构时，都会有各种各样重要和特殊的政策和实践决定有待作出。
5. 作为一个工业化国家，日本在新近采纳FSA模式时，按照其认为适合本国国情的方式进行了修改，并仍然保持其存款保险的分离和独立。再者，德国近来采纳了经过相当程度“稀释”的FSA模式，保留了之前存在的单独赔偿计划。无论在日本还是德国，向合格的FSA监管模式靠拢的操作都是源自要求进行某种形式的监管变革以进一步使金融监管从中央银行分离的重大压力。但是，这些改革并未事先作出任何全面的政府政策报告或受托独立政策报告，评估这种结构性改革的成本收益，或为改革提供具有强大说服力的政策基础。而且，很多人认为德国的改革是对英国改革的“学步”反应。
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