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我国金融混业监管的模式选择与协调机制

  与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯•斯蒂格尔法》,取消了混业经营禁令,但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后,明确拒绝了监管合并,而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”(functional regulation)方法。具言之,对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等;同时,由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)担任“牵头监管者”(lead regulator),对金融控股公司进行总体监管,或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管, 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
  单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势,也都有其固有的缺陷;而这些缺陷,往往正是对方的优势/合理性所在。
  单一监管模式支持者的主要理由是:
  1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门,从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难;在此情况下如果实行多头监管,将导致监管职责支离破碎,无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
  2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷,这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类,从而给功能性监管带来不确定性:要么造成重复监管,要么形成监管真空。
  3. 在功能性监管之下,提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管,并受制于不同的监管标准和规则,违反公平原则。更有甚者,这可能导致金融机构改变所属类别,以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下,产生所谓的“监管套利”(regulatory arbitrage)现象。
  4. 单一监管可以整合监管资源,形成规模效应,从而降低监管成本。
  功能性监管模式的支持者的主要理由是:
  1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标,甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果:缺乏统一的行为标准,导致监管负责性的降低;监管机构大包大揽,对过多的金融活动加以关注,导致失去重点和效率,运转失灵。
  2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时,公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管,从而导致信心危机。


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