协议出让土地改变用途处置政策再思考
陈清波
【摘要】本文围绕国有出让土地改变用途处置政策的争论点展开述评，依据最高院的法释[2005]5号论证了评估和补缴差价是依法处置的主要方式，并阐述了确保评估和评估价公正的操作办法。
【关键词】审判解释；公正度；操作办法
【全文】
关于国有出让土地改变用途的处置，《国有出让土地改变用途处置政策研究》一文经中国法院网、人民网、光明网、新华网等多家网站刊发后，一些关注此问题的读者朋友给笔者反馈了一些意见，其中批评性意见主要有：其一，认为法律滞后，实际操作不必严格遵循现行有关国有出让土地改变用途的法律规定；其二，认为评估和补缴差价容易产生权力寻租和以权谋私，没法使评估价公正。对此言论，笔者不敢苟同，现补述相关意见如下：
一、有法必依，执法必严
在“实行依法治国”被写入《
宪法》7年后的今天，在“必须坚持民主法治”被确定为构建社会主义和谐社会必须遵循的六条原则之一的新形势下，在未经全国人大常委会修改《
城市房地产管理法》第
十七条、《
土地管理法》第
十二条的情况下，笔者认为，行政机关若不严格遵循现行相关法律规定处置国有出让土地改变用途，那么，将涉嫌违法行政，而且会给法治建设的推进造成负面影响。
自2005年8月1日起施行的《
最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第
五条规定：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”笔者认为，这一司法解释既是对现行有关处置国有土地改变用途相关法条的正确理解和说明，而且依据《
全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第
二条规定也是合法的规定，即可视为在案例审判操作层面施用的准法条。据此，可以推论出笔者于《国有出让土地改变用途处置政策研究》中所提出的一个观点——“评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式”。相关理由还可补述如下：其一，《
土地管理法》第
十六条第一、三款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”；其二，《
宪法》第
一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，即人民法院对国有出让土地改变用途的诉讼将依据法释[2005]5号第
五条的规定审判；其三，《
行政诉讼法》第
五十四条第二款规定：“适用法律、法规错误的”的具体行政行为人民法院可“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这一些法条表明：处置协议出让的国有土地改变用途，经评估和按评估的市场价补缴差价，是依法行政；而收回其使用权后再招拍挂出让，不是现行法律规定的主要处置方式，至多只能说是打了现行法律规定的“擦边球”。
