（三）我国合作社立法的成本分析
关于合作社的立法起草工作，在新中国的历史上，目前的立法应属于第二次立法活动。第一次是1950年起草的《中华人民共和国合作社法（草案）》；第二次是1996年根据国务院的立法规划，全国供销合作总社于1997年起草了《中华人民共和国供销合作社法（草案）》并报送国务院。1998年《农民合作经济组织法》被列入九届全国人大常委会立法规划。随后，由全国人大农委牵头成立了起草小组，并委托全国供销合作总社负责起草工作。从第一次起草工作开始起算至今已有56年的历史，但是，新中国历史上第一部合作社法，依然没有诞生。足见这一立法工作的艰难和所具有的挑战性，已付出和将要付出的立法成本之大已略见一斑。
合作社制度应由两部分构成，正式规则与非正式规则，合作社法律、法规和相关的政策属于合作社制度的正式规则；而关于合作社的价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等因素，则属于合作社的非正式规则。然而，这些非正式规则，则是在长期的合作社发展实践中无意中形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的组成部分。正式与非正式规则的关系是：一方面，非正式规则对正式规则起促进作用。处于核心地位的有关合作社的意识形态或伦理道德能降低正式制度，即合作社法律、法规和政策的实施成本，它具有扩展、细化和限制合作社法律制度的功能；另一方面，当正式的合作社法律规则与非正式的规则不相容时，非正式规则会阻碍合作社法律制度的实施。新中国自上个世纪50年代到90年代初开展的农业合作化和集体化运动，是在正式规则只有政策没有法律，非正式规则，在意识形态上，以马克思和恩格斯关于合作社是实现对资本主义社会改造的基础形式，列宁、斯大林将合作社视为集体所有制企业，认为它是实现生产资料私有制向公有制过渡工具的论述，作为指导思想。由于政策的不稳定性和易变性，结果意识形态的错误认识导致合作社因政治化而异化，最终彻底失败。
合作社法律制度的成本包括：立法成本；合作社法执行和实施成本；执法监督成本；合作社法的修订和完善成本。这里只研究分析我国合作社的立法成本。笔者认为我国由于以下几个方面的因素，必然给我国合作社的立法带来较高的成本。第一，合作社立法的理论准备不足。我国学界对马克思主义者关于合作社思想理论中不正确和过时的一些观点尚未进行认真的甄别和清理，对我国合作化运动失败也未从法律制度的层面进行深刻的反思；未能吸收西方国家“进化学派”有关合作社发展切实可行的先进理论，并结合我国的实际情况，创立我国的合作社法学理论。我国法学界几乎无人专门从事合作社法学的理论和制度研究。第二，我国历史上并没有产生合作社的观念和发展合作社的传统。19世纪末20世纪初，虽然已有学者从欧洲引进和传播合作经济思想和理论[26]，国民党政府时期曾促成了相关立法，但是由于群众普遍缺乏合作经济的意识和观念，合作社的实践发展极不理想。新中国合作化运动的失败，说明非正式规则传统的缺失，将会直接阻碍合作的立法和执法。第三，没有理想的立法模式可以直接移植。欧洲传统合作社由于制度内在的缺陷，效益低下，发展受挫，已不能再继续作为今后合作社发展的典范；美国新一代合作社虽然在经营上取得了成功，但是其制度发展尚未成型；我国于上个世纪90年代兴起的农民专业合作社才刚刚起步，还未经充分的实践经验，但已经暴露出诸多问题。第四，在我国建立和发展市场经济以来，
公司法、
合伙企业法、
个人独资企业法和其他企业立法相继颁行多年，相比之下合作社立法属于后发性制度，它必然受其他企业制度安排及其制度环境的影响，尤其是
公司法的一些规范、立法技术和程式将会约束合作社的立法。
尽管如此，我国已经确立了市场经济体制，农产品市场化的程度明显提高，经济发展不均衡现象日益凸显，有关市场经济的法律已初具规模，积累了较丰富的立法工作经验，制定合作社法的条件已经成熟。这方面又会节省立法成本。
（四）我国合作社法的性质与立法的体例
合作社的性质决定合作社法的性质，世界各国普遍认为合作社是在互助的基础上，为改善社员经营条件和生活条件，由社员依法设立的经济组织。俄罗斯法律规定，“生产合作社是商业组织[27]”。意大利法律规定：“合作社是以互助为目的的资本可变的公司[28]”。《瑞士民法典》第59条第2项则规定：“以经济为目的的法人，适用有关公司及合作社的规定。”由此可见，合作社不属于政治组织，既不是政府组织，也不是政党组织，而是以从事一定的经济活动为目的的私法主体。这就决定了合作社法必然属于私法的范畴。
关于合作社的法域归属，大体上可分为两种立法体例。其一，是将合作社的法律规范纳入民法典。《俄罗斯联邦民法典》将“生产合作社”规定在第四章“法人”之内，作为第三节。《意大利民法典》第五编，第六章规定的是“合作社与相互保险社”。《瑞士债务法典》第三编，第二十九章为“合作社”。其二，是制定单独的合作社法。美国、英国、德国、日本、越南及我国台湾省等国家和地区的立法采用的是该种立法体例。例如，英国1895年，制定了《英国产业经济合作法》；美国1922年颁布了《坎普—渥士达法》，1926年、1933年又分别颁布了《合作社销售法》和《农场信贷法》；1900年颁布了《产业组合法》作为基本法该法适用购销和信用合作社，1947年又制定了《农业协同组合法》。[29]将合作社纳入民法典加以规范注重的是整个私法理论和逻辑体系的完整性，但其灵活性及对社会经济变化的适应性较差；而合作社单独立法，无须顾及整个私法的体系，仅就合作社自身进行专门立法，自成体系，具有很大的灵活性和极强的适应社会经济的应变能力。由于合作社法属于私法，因此，其规范体系必须充分贯彻私法自治的精神，以任意规范为主辅之以个别强制性规范，除了涉及合作社宗旨、性质、基本原则和涉及第三利益的条款外，均可以规定为任意性条款。法律应给予章程设置自治规则的充分的空间，为合作社的制度创新留有余地，凡不属于法律的禁止的领域均由合作社根据自身的实际需要做出相应的规定，为其灵活经营、增强活力和竞争力、提高经营效率，创造宽松的法律环境。
就我国目前发展合作经济的现状和法律制度环境而言，笔者认为我国合作社立法宜采取单独、专门立法的体例。其理由是，我国民法典起草者虽然竭力主张民商合一的立法体例，但是就其起草的民法典草案来看，并未囊括和罗列所有私法规范，几乎未涉及商法这一特殊领域，公司和合作社均未纳入其中。这一方面是因为若将合作社等其他企业法律规范包括进去，不但会造成民法典的体系过于繁杂，逻辑结构体系很难做到科学合理，徒增立法的难度；另一方面是很难在短期内出台，如果将我国合作社的立法纳入民法的体系，必然无法满足我国方兴未艾的农民专业合作组织对法律调整的渴求。更重要的是我国新兴的农民专业合作组织，正处于发育阶段，由于组织形态尚未定型，其发展与变革创新形影相随，同步进行，这在民法典的框架内很难为其提供如此便利的弹性空间。因此，只有立法程序简便易行，形式灵活并富有弹性的单行法才是其最为理想的模式。笔者认为我国具体可以采取制度统一的合作社法与制定特殊的专门合作社法相结合的模式。先制定《合作社法》，再根据需要制定特殊领域的合作社法，例如，《
农民专业合作社法》、《信用合作法》、《互助保险合作社法》、《供销合作社法》等。
