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新中国成立后，受当时国际国内形势的影响，同时由于社会物质产品的匮乏，政府便长期实行计划经济，人们的衣食住行等生存必需品均受到政府“票证”的严密控制，政府对社会的控制空前有效。十年“文革”中，社会秩序受到严重破坏，社会治安形势非常严峻。改革开放以来，在市场经济大潮的冲击下，我国无论社会结构、组织和个人的观念与心理都经历了并仍在经受着空前的变化。这种变化的结果，一方面适应了市场经济的需要，促进了经济的发展；另一方面，则对原有的各种社会控制机制产生了一定的冲击，使其防范功能受到削弱。在新的有效的各种社会控制机制尚未建立起来的情况下，社会在一定程度上必然呈现出无组织化或无序、失范状态。这种无序、失范状态已给我国社会的稳定和正常的社会秩序带来了严重的威胁。人类社会的存在和发展，既需要革命变革，也需要社会的稳定和正常的社会秩序。建立这种稳定和正常的社会秩序，就必须要用各种社会规范来约束人们的行为，实行社会控制和治理。［10］
二、控制与治理：社会治安秩序构建的模式选择
（一）国家控制与社会秩序
1、社会控制还是国家控制
社会控制（social control）是一个社会学的概念，通说认为其含义有广义与狭义之分。广义的社会控制是指人们依靠社会力量，通过各种途径、形式和方法，以一定的方式对社会生活的各方面施加影响，协调个人与社会之间、社会各部分之间的关系，以建立和维护社会秩序的过程。狭义的社会控制是指社会或社会组织对偏离和违背社会规范的犯罪行为及越轨行为所采取的各种防范、纠正和惩罚措施。不论是广义还是狭义，通常认为，社会控制都是通过社会力量保证人们遵守社会规范，确立和维护社会秩序的过程。［11］如果单纯从维护社会秩序的角度看，属于社会控制的组织包括家庭、学校、宗教组织、政党、军队、国家和各种职业组织。［12］通说还认为，为保证人们遵守社会规范，维护社会秩序，社会必须能够对其成员进行控制。而要做到这一点，社会就必须掌握各种有效的控制手段。这些手段主要包括法律手段、行政手段、习俗手段、道德手段、艺术手段、舆论手段和宗教手段等。其中政治控制是实行社会控制的最重要的手段。它是国家政权机关凭借军队、警察、法院、监狱等暴力机器，通过行政系统实现对整个社会的有效控制，其实质是通过法律手段进行的控制。［13］
笔者认为，我国学者所说的社会控制其实应当称为国家控制。因为国家是政治的产物，而社会则是自然的产物，这是国家与社会的根本区别。“社会能够产生习惯、风俗和文化，但决不能产生政治、道德和文明。这些高贵的东西不是自发产生的，而是来自有意识的反思、塑造和追求。”［14］因此依靠法律、道德、宗教等对社会进行的控制应当是国家控制，而并非社会控制。
2、国家控制与社会秩序
人类文明是国家控制的结果。美国著名法学家罗•庞德说过：“文明是人类力量不断地更加完善的发展，是人类对外在的或物质自然界和对人类目前能加以控制的内在的或人类本性的最大限度的控制。”［15］一个文明社会，必定是一个有着良好社会秩序的社会。任何社会要存在和发展，其前提就是必须建立良好的社会秩序。而良好的社会秩序的建立和维护是国家控制的结果。
但历史经验表明，国家控制表面看似滴水不漏，实际上是漏洞百出。由于国家控制主体的单一、控制过程的封闭等原因，国家控制根本无法适应自然环境和社会结构日新月异的变化，以致出现国家控制失灵的“症状”。新中国成立初期，国家通过中央高度集权和计划经济体制，实现对社会资源的垄断，从而实现对社会的严密控制。但十年“文革”导致法律虚无主义盛行，社会主义道德受到严重破坏。改革开放后，在体制转轨的过程中，旧的控制机制受到进一步冲击，国家虽然制定了一系列法律制度，但人们尚未养成守法的习惯，诚实信用等新风尚尚未得到树立，国家对社会的控制能力明显不足，导致社会秩序在一定层面上的混乱。西方国家在20世纪中后期以后，同样面临国家控制失灵的状况。在这样的背景下，社会治理的概念被提出。
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