界定公共利益：物权法不能承受之重
王利明
【全文】
2004年现行
宪法第四次修改之后，其第
13条第3款明确规定了国家对农村集体土地的征收征用和对公民的私有财产的征收征用，都必须是为了“公共利益的需要”。但
宪法对公共利益的概念并没有作出界定。在物权法起草过程中，就物权法是否应当界定公共利益的概念，产生了激烈的争议。许多学者认为，鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，侵害了公民的财产权利，引发了一些社会矛盾，所以，物权法草案有必要对“公共利益”的概念作出明确界定，以充分保护公民私有财产权。此种看法不无道理。但我们认为，在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄望于通过物权法对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。
所谓公共利益，是指不特定的社会成员所享有的利益。我国有关立法曾涉及公共利益的范围，例如
土地管理法第
54条规定，基于国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地和公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等目的，可以划拨的方式无偿获得建设用地，该条实际上以列举的方式规定了公共利益的范围。但现行立法并没有对“公共利益”概念作出明确的定义。从各国立法规定来看，基本上都没有对公共利益进行精确的定义，而只是采取了抽象概括式的方式来规定。究其原因乃是不得已而采取的方式。因为公共利益的最大特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因为如此，执法者在行使公权力的过程中，能够根据社会生活发展和变化的情况来维护某一种具体的公共利益，实现社会实质的公平和正义。此外，正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性。
公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。由于公共利益概念的宽泛性，因此对公共利益概念可以在一定程度上类型化，但无法穷尽其内容。一些学者将公共利益类型化为国家主权利益、国家利益、交易安全、消费者利益等等，但无论进行何种程度的列举，公共利益的内涵与外延都是无法列举穷尽的。尤其应当看到，公共利益本身是一个开放的、发展的概念，具有不可穷尽性，也就是说公共利益类型繁多，常常与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系，且随着社会的发展而不断发展。例如，在有些国家，过去不承认消费者利益为公共利益，但现在随着对消费者利益保护的加强，也逐渐对此予以承认。由于公共利益的宽泛性，导致了公共利益还具有多层次性与多样性的特点，例如，国防利益和市政建设的利益是不同层次的公共利益，从而对其保护的力度也不同。对公共利益的层次性可以在学理上进行准确的表述，执法者也可以在实践中根据一定的标准进行认定，但是在物权法的法条中对此进行准确表述是非常困难的。
