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对驱逐决定的司法监督:反思英国经验

  与人身保护令形成对照的是,更早的特权令状也存在,它们在已经作为公法诉讼的主要程序而发展起来的英国当代司法审查程序中聚集。 在审查地方当局批准设立委员会的决定时,法院职能性质如何一度是含糊不清的;这长期以来导致所谓的司法审查所谓的Wednesbury原则。 该案对于给民主责任下的政策制定活动创造适当的宪法空间十分重要,对于允许地方当局和其他决定作出者真正运用所授予的裁量权也十分重要。 这属于司法遵从和宪法约束领域。在英国和加拿大,劳动案件中过分热情的司法干预推动了立法干预和司法的自我否定。不过,在处理人权裁决、评估迫害风险或论证干预人权的移民决定时,它并不是一种有帮助的,甚或是前后一致的标准。当法定制度本身对相关标准是什么沉默不语时,就必须考虑相关环境;那么,什么是必须排除的不相关考虑?最重要的是如下套套逻辑(tautology)的重复吗:一个决定是如此不合理以至于没有理性的作出决定者能够达成它?成熟的民主制度以及正在演变中的普通法宪政理所当然地要求比这更成熟一点的东西吗?
  人身保护令状的威望及其在十七和十八世纪宪政斗争中发挥的有口皆碑的作用,反映了宪法上的分权、司法独立和行政机关从属于法治等原则。这传统的生命力确保了它以无法预期的方式在现代时不时出现:从Lord Atkin在Liversidge v Anderson案 中的著名异议到英国上诉法院在Abassi案 中对缺少美国式法院——能审查在Guantanamo Bay对那些被认为“非法战士”的外国人实施拘留的合法性——的担心,这种状态被称作“法律黑洞”。有时,人们广泛地相信在司法审查中,没有权力获得针对国王的临时禁止令(interim injunction)实施一项驱逐决定,人身保护令可以通过要求在驱逐决定被强制执行前将被拘留者提交到法院 而填补该程序缝隙。上议院拒绝将人权保护这一管辖权事实应用于某人是否属于1951年UN难民公约的含义之内的难民, 转而选择用心审查涉及生命与自由的行政决定。这导致了:如此之多的有关拒绝庇护请求的行政决定程序适当性的司法审查,以至于1993年在所有难民案件中对复杂的国内上诉体系的适用,并且从此以后与无数制定法上的调整同时持续。
  外国人与普通法
  现代统一的移民控制时代和1971年《移民法》同时出现于英国之前,移民控制取决于英国人或外国人的身份。前者能够来去自由,如果他们能用任何适当的证据证明他们是谁。后时总要接受立法权不时侵入的皇家特权的控制。在二十世纪早期,友好的外国人通常是受欢迎的,只要他们能自力更生;但是无政府主义者、社会主义者和与东方世界中沙俄大屠杀有关联的贫穷的犹太人则不受欢迎。他们受1905年第一部《外国人法》(Aliens Act)约束,该法被在一战爆发时颁行的第二部法律:1914年《外国人约束法》(Aliens Restriction Act)所取代。外国人由此与德国特工、布尔什维克革命者以及其他对本国稳定和安全构成威胁者相联系。对外国人的控制是通过控制边界、警务登记、持续监视、收集情报而保障国家安全的特权的组成部分。直到1971年,对外国人入境和居留的控制在英国仍受据1914年立法而制定的外国人法令管制。
  一旦一个人被认定为外国人,就没有入境权利,仅仅有请求入境许可的权利。对拒绝这种许可的司法审查极少,几乎没有。Lord Justice Widgery在1969年总结说:
  “当接近本国的外国人被拒绝许可入境时,没有侵犯到什么可能的权利。……在这种情形下,可以根据好或坏的、明智的或妄想的理由,甚至根本没有理由而拒绝外国人入境的请求(desire)。”
  即使在移民驱逐被当作与引渡不同的形式时,法院也不愿对介入特权性裁量权运用的行政机关施加责任。 移民事务不存在上诉途径。 对于入境决定的实质(merits)不存在司法审查——无论相关事务是难民身份的许可还是在居住数年后驱逐出境。显然,如果行政机关声称这些决定提出了国家安全或公共政策问题,它们就应被看作不适于由法院裁决的。国际法在判断这类事态的适当性上没起过什么作用。三种重合的国际法渊源剧烈地改变了英国的立场:欧洲共同体(EC)的法律、难民法以及ECHR正在发展中的原则。
  因为严格的(hard-edged)国际规则优先于其他国内法,第一也是最重要的是EC法。在1973年,随着1971年《移民法》生效,英联邦国民(尽管仍是有权投票、当兵、受陪审团裁决的英国人)最终失去了他们有特权移民身份的最后遗迹。根据移民规则,所有无居住权的人都必须取得入境和居留的许可。 同时,英国加入了当时所谓的欧洲经济共同体(后来它被称作EC,是EU的一部分)。基于经济目的而进入和停留的条约权利,被赋予有特权的那类外国人。这种条约权利,在国内法上有直接的强制执行力,在移民控制的裁量和许可性制度之上为移民增加了一个新的权利制度。 现在司法审查有了新的管辖权事实问题:一个申请人是否是一名工作者或工作者的家人并由此有权居留而无需服从公共政策的要求? 进一步说,与当前论述直接相关的,驱逐那些其存在被认为是不受欢迎的人的行政裁量此时受到要求对某人是否威胁到公共政策作独立评估的EC规则的约束。 某人曾被定罪并不能为驱逐决定提供足够基础,他们还必须对公共政策构成即时的威胁,在许多情形中这要求行政机关提供其具有再次犯罪倾向的证明。 将驱逐出境当作防止移民反社会行为的对策之一的做法与EC规则不一致。 后来的案例法与美国有关强制驱逐有违法行为的外国人出境的规则形成了鲜明对比。有严重违法行为者只要被释放出狱就不再意味着对社会的威胁,适用EU规则的话就不能驱逐他们。此处存在一种对竞争性利益的平衡,这种进路并不是遵从一位通情达理的内政部长所得出的公共利益足以支持该驱逐的结论,它要求一种有关司法监督尺度(proportionality)的、更广泛和深入的原则。在作出何为适当平衡的判断时,必须考虑到ECHR是EU制度基础的组成部分。 当EC中的居留权利与享受家庭生活的权利——如果某位家庭成员被赶走的话,家庭生活就会受干扰——联系在一起时,要由行政机关来论证此种干扰在民主社会中是必不可少的。


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