其次，存在一个能够代表公共利益的诉讼主体。那么，究竟谁有这样的资格呢?是不是任何人都可以提起此类诉讼呢?英国的1978年法院规则规定“起诉权的验证方法是申请人必须在与申请有关的问题上有充分的利益”。如何检验有无“充分利益”呢?我们可以通过一个判例来说明：英国国会议员布莱克本先生有一次跑到英国上诉法院说苏和区的许多商店都在出售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对他五个孩子的关心，他来起诉警察局，要求他们立即行动。对此警察局长以布莱克本没有充分的利益为由反对起诉。大法官丹宁勋爵说：“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院进行起诉?布莱克本先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响，如果他没有充分的利益，那么伦敦的任何其他公民也就没有这种利益。每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时的充分利益。”因此英国法院尽管不会接待一位干涉与己无关的事情的好事者，但会接待一位到法院要求法律得到申明和实施的普通公民，即使这位公民只是成千上万受到不利影响的人之一。日本的民众诉讼是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。可见，提起公益诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在案例1中，原告严正学虽然不是利益直接受到影响的行政相对人，但他是纳税人，在理论上享有要求国家行政机关履行法定职责的权利，所以，他是该起公益诉讼的适格原告。当然，本案中其他当地居民特别是小学学生和教职员工也有权提起诉讼。在案例2中，这一点更为明显。由于税务局拒不查处偷漏税的违法行为，致使大量税收流失、国家的利益遭受重大损失，原告作为纳税人当然有权利对于被告税务局的违法不作为行为提起诉讼。
　　最后，提起公益诉讼必须有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。之所以要有这种特别的法律限制，是因为诉讼毕竟是国家的一种有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”而浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。就案例1和案例2而言，我们很难责备作出驳回原告起诉判决的法官们，因为至今我国法律尚未规定公益诉讼的类型，法官很难超越法律作出判决。但是，通过上述两个案件，我们可以看到建立公益诉讼的必要性。

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