在瑕疵信访中，重复访的成因很多，但由于没有一套科学的信访终结程序加以保障，信访终结程序不能在“宣告”中得以确立，所以，信访者可以借助该立法漏洞重复上访。对于那些尚未妥善解决的问题，重复访可以重新启动信访程序，信访者也指望通过二次信访使问题最终解决。但对于那些在初访中已经妥善解决的信访事项，重复访则足以构成信访者对其信访权的滥用。这种情况，确实是由于制度本身存在的漏洞所致，自无疑问。
（二）完善信访权力配置，有效制约信访者滥用信访权
信访实践中，滥用信访权的情形时有发生。笔者将滥用信访权的信访称之为“瑕疵信访”。所谓“瑕疵信访”，简而言之，就是没有按照信访法律法规规定的条件与程序，不经过正当信访渠道而实施信访行为的信访。根据我们的调研，瑕疵信访在信访的频率、级别等方面主要表现为：一是重复访，即对初次访已经在事实上终结的同一信访事项，又向有关机关提出进而启动信访程序的信访行为，这种瑕疵信访并非一般意义上的发现新的信访事项之后的“再信访”，而是出于一种纠缠之故意，破坏正常信访秩序的信访，因此也可以称之为“缠访”；二是越级访，即不按照《
信访条例》规定的信访事项提出规则，超越信访处理机关级别的信访行为。三是进京访，即到北京驻地的中央国家机关提出信访事项的信访行为；在信访的参与主体、行为方式等方面主要表现为：一是聚众群访，这种信访行为并非《
信访条例》规定的合法群访，而是纠集一些与信访事项毫无关系的群众进行上访；二是闹访，即在信访过程中往往带有暴力或者非暴力形式的行为表现的信访；三是诈访，即以赚取可期待利益为目的，制造虚假信访事项欺骗信访部门的信访。
要有效制约信访者滥用信访权，可选择的途径有很多。尤其是在信访实践中通过加强完善信访工作，让信访群众满意，尽量把矛盾化解在信访程序行进过程中。这就要求各级信访部门要勇于创新，采取有力措施，人性化地对待信访者，尽量通过发挥信访工作的人性化服务功能，最大可能地避免信访权利的滥用。例如，我们在调研中发现，上海市徐汇区信访办就采取了非常人性化的系列措施，百姓来信限时督办，市民10天内可获回信，并且在硬件设施上也充分从信访者的需要出发，为信访者提供了诸多“以人为本”的服务。然而，单是依靠信访部门在信访实践中创造性地开展工作，这毕竟是防止信访权滥用的一个实践层面。因此，在信访权滥用的有效制约方面，除了依靠信访实践中的细致工作之外，还必须从制度设置上寻求规范路径。而信访权力的合理配置问题则是完善的信访制度设置中的一个重要环节，针对我国现行信访制度的实际情况，结合《
信访条例》对信访权力的配置规定，笔者以为，有效制约信访权的滥用，可以在下面几个环节对信访权力的配置作出努力：
1．在宏观意义上的信访格局方面，建议对现行信访模式不进行大调整，而是对其现有权力配置进行完善。有人认为，把目前分散在各个党政职能部门的“信访办”全部归总放到全国人大及各地方人大，让人民代表行使他们拥有的对“一府两院”的监督权。对于这种改革建议，其实就是属于“大改革”方案，笔者认为，在我国现阶段这种大调整、大动作并不适宜。其一，如果将分散的信访机构都统一到人大，那么这要同时连带我国人民代表大会制度这一与宪政体制密切相关的高位体制改革，这绝不是“将信访部门集中到人大”简单一句话就可以实现的。其二，从民众心理角度来看，按照西方新制度学派的主张，人不仅是“经济人”，而且还是“制度人”，即是一定制度下的产物。而我国民众长期以来形成的“有问题找政府”的传统心理，以及目前司法权威尚未真正确立的情况下，人们不可能快速适应巨变的新制度，所以政府信访必有其长期存在的合理性。其三，信访机构统一化之后，将会需要专门从事信访工作的高素质的专业人才，而我国目前尚不能及时提供这样的人才。其四，这样大刀阔斧的改革必然涉及到目前信访机构的撤销、信访工作人员的转移安置、信访法律法规的制定与修改，因此，从改革的循序渐进角度来看，也是不适宜的。事实上，就目前信访工作中出现的问题来看，深层次的原因并不在于信访机构的设置，换句话说，导致信访权滥用的根本原因并不在于信访程序启动之后，而大多集中在信访程序启动之前。在这种情况下，指望通过信访机构的统一化来解决这些问题，仍然是治标不治本。抛开信访程序启动之前存在的既存问题不谈，如果单纯建立一套相对完整、统一的信访体制的话，其最佳时机至少不是在当前，而是需要一个相当长的时间。
