信访权力的配置及其对信访权利的规范功能
李绍章
【关键词】信访权力 配置 信访权利 规范
【全文】
从法律关系的角度观察，信访行为产生信访法律关系。在正步入法治社会的道路上，越来越强调信访的法治化。因此，信访关系不再仅仅是一种单纯的民意表达与民意处理的行政关系，它也是一种典型的法律关系。在信访法律关系中，主体是信访者与信访处理机关；客体是信访行为；内容是信访者与信访处理机关所享有的权利、权力与义务。笔者曾经撰文就信访权、信访者权、信访者义务以及信访处理机关的权力与职责分别作了探讨，但对于现行制度下的政府信访权力如何配置以及信访权在几个特殊情形下的合理制约问题尚未涉及，本文试图在这两个问题上谈几点粗浅认识。
一、信访事项受理权的配置
（一）信访受理权的涵义
按照笔者的观点，信访法在性质上属于程序法。以我国的
信访条例为例，可以说自始至终都是由程序规则构成。因此，在信访法律关系中，凡是涉及到信访处理机关权力的，几乎都是程序性权力。而信信访者提出信访事项之后，意味者信访程序已经启动。信访事项不予受理，针对该信访事项的信访程序即宣告终结；信访事项予以受理，那么，就信访受理机关来说，在受理程序中即涉及到受理权的问题。
所谓信访受理权，就是指按照法律规定的权限和程序，对信访者提出的信访事项经过审查之后，作出受理或者不受理决定的权力。一方面，信访受理权是有权接受信访的有关机关所享有的一项公权力，另一方面，信访受理权的行使也必须遵循受理规则。笔者认为，现行信访制度下的信访受理权具有下列特征：
1．从主体角度来看，信访受理权的享有者不唯有专门的信访机关。按照我国《
信访条例》的规定，各级人民政府信访工作机构以外的行政机关也可以成为信访受理机关，从而享有信访受理权。这是由我国信访制度的性质决定的，因为信访是信访者表达意见的一种法定渠道，国家应该为信访者表达自己的意见提供畅通便利的渠道。尤其是一些特定的信访事项或者紧急的信访事项，信访者可能直接按照信访事项对口的原则或者按照对自己便利的原则提出信访事项，如此以来，信访法必须从这一实际出发，作出有利于信访者行使信访权的规定。信访受理权的享有者之所以不以专门的政府信访部门为限，也是信访立法贯彻“有利于信访者行使信访权”原则的一个重要体现。
据此，《
信访条例》第
22条规定：“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第
十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出”。可见，信访受理权并不仅专门的政府信访部门所享有，其他有关机关也有信访受理权，并且依法按照信访登记、受理、告知规则运行信访受理权。至于这一特征所存在的弊端，后文将会涉及。
2．从性质角度来看，信访受理权属于程序性公权力。以笔者的看法，按照权力对其作用对象的效力之不同，可以把权力分为实体性权力、程序性权力以及实体性与程序性兼有的权力。严格说来，实体性权力在具体的关系领域都同时为程序性权力，因此纯粹的实体性公权力只有在抽象意义上或者相对于具体事项的处理结果这一层意义上才可能存在；程序性权力则专门是指不对作用对象的实体结果产生决定性影响而仅仅可能为这种实体性影响之产生提供程序性便利的权力，如各种程序性法律法规中的受理权即属于此类权力；在诸多公权力中，大量存在的则是实体性与程序性兼有的权力。
按照这一划分来观察信访受理权，我们发现，信访受理权的行使和实现本身并不能解决信访者提出的信访事项，但它却能为信访事项的办理与解决提供程序性准入机会，从而使信访事项得以通过后续程序得到相应的处理。因此，信访受理权属于程序性权力，而不是实体性权力。同时，由于我国的信访制度是由公权力保障的一种民意表达与处理制度，有权受理及处理信访事项的机构都是属于机关，而不可能是私法意义上的各类法律关系主体。所以，信访受理权同时又是一种公权力，即只有有权受理信访事项的国家机关才可能会享有信访受理权。可见，信访受理权在性质上属于程序性公权力。]
