在税收体制失效的情况下，计划经济体制下遗留下来的国有企业成为政府“公共”资金的主要可控制的来源。因此国有企业的目标一直无法专注于企业利润最大化，而政府在一直规避建立公共财政制度的同时，其实是把国有企业作为“小金库”来看待的。这种现象在基础设施领域和资源利用型产业体现得尤为明显。与私有化运动前的欧洲和日本等国的情况相类似，我国在基础设施产业也一直采取国家垄断经营的方式，但政府在这些产业内的国有企业的管理却从未相上述国家那样按照公法体制来进行，而从１９９４年起开始推行的私法即公司法的体制，实际上是一种缺乏理论逻辑的做法，国有独资企业的性质和政府的责任一直没有得到明晰。因此我国经济性监管制度的建立，其微观背景与欧日等国大相径庭：后者是在大规模放松管制和私有化的同时开始建立政府监管体系，而我国则基本是在有限放松进入管制而很少民营化的前提下开始的。至今为止，我国政府与可竞争产业内的国有企业依然维持着政企不分、政资不分的关系。政府原先的行业主管部门目前实际上既扮演着管制者（对系统外的市场进入者）的角色，又扮演着管理者（对系统内国有企业）的角色，也可以说是既当裁判又当运动员。政府甚至不顾舆论的压力，在尽可能的维持和强化所谓的“行政性垄断”。这恐怕是基础设施产业及其监管改革所面临的最大障碍：首先，它使得引入竞争和民营化举步维艰；其次，独立高效的监管机构难以产生；再次，反垄断制度陷于难产。可以说，如果国有企业不最低限度地收缩其分布范围和规模，并采取公法制的管理方式，任何政府层级的独立公正的监管体制就很难建立起来，已有的监管机构也永远难以获得独立性和可信性。
２．政府监管的委托代理关系不尽相同
发达市场经济国家的政府监管，是在选民→议会→政府→监管者的逐层委托代理环节中建立和运行的。选民（包括生产者利益集团和消费者利益集团）利益通过议会的立法得到反映，又通过独立的司法审查得到补救，监管者的行政权始终受制于立法和司法的监督。而我国的政府监管，基本上是在行政系统内部建立和运行的。由于“选民”和立法机构之间的委托代理关系不够健全，他们对立法的影响非常有限；而立法和司法机构 对行政系统的监督又明显乏力。这就难以保证行政机构在行使其监管权时，能够充分兼顾各利益集团的利益，而且当弱势利益集团利益受到损害时，也难以得到充分的法律救助。
３．行政组织的合法性不足
行政法学理论告诉我们：现代行政法体系是由行政组织法、行政行为法以及监督行政和救济法组成的。改革开放以来行政法治建设的成果，体现在行政行为法方面，我国已经制定了
立法法、
行政处罚法和
行政许可法；体现在监督和救济法方面，则制定了
国家赔偿法和
行政诉讼法，以确保行政机关公正地履行其权限。但在行政组织法方面，虽然新近出台了
公务员法（应该说是一部很糟糕的法律），至今依然缺乏一部综合而完善的 行政组织法，以制约
宪法赋予国务院及地方政府设立其行政机构和组织经济社会活动的权力。正由于此，每届政府制定的“三定方案”（定职能、定机构和定编制）在得到全国人大的认可后，取得了近似行政组织法的地位，而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃性和权威性。
