问题一、国有企业中所有权和经营权分离导致比其他企业更大的代理风险。
1、目标的不一致是委托—代理风险产生的直接动因。在现代公司中，作为委托人的股东的利益表现为由剩余索取权带来的对投资收益的最终占有，其个人效用最大化的目标可以简化为企业利润的最大化。而作为代理人的经营者不是企业的所有者，没有剩余索取权，企业利润的最大化并不意味着经营者个人利益的最大化，因此没有足够的动力促使经营者追求企业利润的最大化.
2、信息不对称、责任不对等、契约不完善为委托—代理风险的产生提供了现实条件。
3、代理风险本来是现代公司股权和公司所有权分离情况下普遍存在的问题，但是国有企业要解决这一问题困难更大。其原因在于：首先、由于部分国有企业是行业垄断经营，没有充分竞争的市场，往往不存在能用来考核企业经营状况的平均利润和平均成本。其次、国有企业的所有者天生难以到位。全民作为委托人，不具有实施有效监督的强烈动机，在终极所有者缺位的情况下，谁来约束事实上的委托人（即各级政府）？在某些政府官员缺乏对企业经营者的监督激励，对委托资产漫不经心，甚至凭借委托人的权力“寻租”以作为实施监督成本的“补偿”，谁来监督？再次、是国有企业的所有者和作为代理人的政府之间的代理关系，并非纯粹的经济契约而是一种社会契约，直接受民主制度的制衡，属于政治体制改革范畴，使得解决代理风险更加复杂。
问题二、国有企业对其财产没有所有权，意味着全部国有企业同属于一个产权主体，而在同一产权主体中是不能产生市场关系的。这种产权体制明显和市场经济的要求相悖。
经过多年产权外围的国企改革，有人称之为“债权”思维下的改革，人们逐步认识到：国有企业改革不是一个放权让利的问题，也不是下放经营权的问题，而是产权主体缺位的问题。因为一个所有权不能复制出和其权利完全相同的经营权。国家所有权和企业经营权理论实际运行的结果，要么以经营者实际享有所有权而进行，要么以国家牢牢掌握经营权而告终。
从1993年开始，政府认识到产权改革的重要性，但93年《
公司法》中的产权设置却含糊不清和自相矛盾，一方面希望公司制企业能成为独立承担民事责任的市场主体，而另一方面却没有给予国有公司制企业作为法人所必需的独立的财产。国有企业没有注册资本，只有注册资金，从法律的角度看，注册资金反映的是企业对其财产的经营管理权，注册资本反映的是企业对其财产的所有权。这导致了国有企业因为没有独立的财产所有权而没有资格成为真正的市场经济主体。
