《
城市房地产管理法》第
十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
《
土地管理法》第
十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”
国土资源部21号令第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”
从这一些所引述的法条和规章看，处置土地用途改变，应该说已是“有法可依”，既有上位法的原则规定，也有下位法对具体操作办法的规定。所以，按照依法治国方略，应该是“有法必依”，即经过国土部门和规划部门的审批、评估市场价，然后按市场价补缴差价。
严政的文章中之所以持“招拍挂”论，其偏差还在于适用规章错误，混淆土地使用权的初始出让与改变用途的法定差别。国土部第21号令第十六条与第11号令第四条，为何说法不一、但至今并存并用？我的理解是：两者的适用条件不一样，11号令第四条适用于国有土地的初始出让，而21号令第十六条适用于协议出让的土地改变用途。而且按照依法行政原则，在改变土地用途的处置中必须适用21号令第十六条，因为《
立法法》第
八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”21号令始行时间是2003年8月，相对于11号令而言是“新的规定”。
