质疑上海交管部门的“抓拍”行为
倪洪涛
【关键词】抓拍;交通管理;人格权
【全文】
案情：据报道，上海卢湾交警开始将此前便衣抓拍的行人违章照片送入附近楼宇的企业，寻访违章人，通过各单位领导确认违章人员是否属其单位员工，希望内部进行宣传教育。这些照片是便衣协管员在路口抓拍的进出商务楼、小区、学校、医院等人群的违章行为，而这也是4月28日淮海路上41家商业企业与卢湾交警签订了文明承诺书后的深入行动。据悉，从下周起，卢湾交警支队和区文明办还将把便衣协管员拍摄的违章照片在路口周边楼宇的企业内部展览曝光。（《上海便衣交通协管员抓拍 ，乱穿马路者照片将示众》 2006-05-09 15:08:08 东方早报网络版 ）
评析：上海交管部门的上述执法行为意在维护道路交通秩序、预防和减少交通事故、提升行人的现代都市文明程度，从行政目的层面观之，符合《
道路交通安全法》的立法意旨和行政权积极主动行使的本质要求，似乎无可厚非。但是，目的正确与宏大，并不能证明手段的应然合法与正当，只有在行为方式和程序亦经得起宪政精神检验的情况下，其方能称作真正合乎行政法治的理念与价值要求。从这个意义上讲，要肯定和推广上海交管部门的行为模式，就必须首先对其行为方式进行定性分析和学理反思，在批判中寻求行政执法的完善和优化。
上述交通执法模式涉及两个重要的行政法理论：其一，“便衣协管员”和交管部门实质上形成了行政委托关系，即“便衣协管员”的“抓拍”行为是受交管部门的委托而实施的，因此，“抓拍”是否合法关键要看该项委托权限和内容是否合法，并且，一旦“抓拍”因违法而损害了相对人的合法权益，最终也应由交管部门这一委托方承担不利的法律后果或责任；其二，交管部门和企事业单位签订“文明承诺书”行为，旨在履行《
道路交通安全法》第
6条有关“公安机关交通管理部门……应当加强道路交通安全法律、法规的宣传”的法定职责，是在以宣传教育这一带有行政指导性质的行为方式执行法律，也是行政行为方式多元化和人性化在现实中的具体体现。不过，由于《
道路交通安全法》第
6条第3款明确规定：“机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织，应当对本单位的人员进行道路交通安全教育。”所以，本案中“文明承诺书”就不仅具有行政指导这一非强制性行为的性质，而是在交管部门和企事业单位之间建立了一种“行政合同”关系，即“文明承诺书”实质上是一种行政合同。这样，各企事业单位据此就有了“行政协助”的法律义务，以便配合交管部门进行交通安全方面的法制宣传，甚或在法律允许的范围内，对内部员工采取一定的管理和引导措施。可见，上海交管部门行政行为方式的多元化和温和化、变原先单方的强制为现在的双方沟通，实现了从“秩行政”到“服务行政”的现代化转型，体现了现代行政的人文主义精神，从执法理念上讲具有一定的进步性和创新意义。但是，不可回避的是，上海交管部门的创新管理，却由于以下几个方面的原因而大打折扣，甚至有违宪之嫌。
