实践中的另一个倾向是政府架空公司的股东会甚至董事会。传统国有企业改组为公司后，表面上董事和董事会是由股东(大)会选举产生的，但是绝大多数以国有股东为主的公司，其董事长和董事会的组成均由政府决定，或者由党委考察、政府决定，然后走一下股东(大)会表决通过的程序。这样，董事会和董事长必然直接对政府负责，股东(大)会形同虚设，公司制企业固有的优越性--不同利益主体的制约和相反相成，也就被一笔勾销了；而如同在厂长(经理)负责制下一样，政府权力对于面向市场经营的众多企业来说实在鞭长莫及，具体国有股东和股东(大)会如果不起作用，则实行公司制改组后的国有企业就仍和改制前一样，普遍处于"老板"缺位的状态。所以，改革虽已经过多年，政企分开却还是我们面临的一项严肃的任务。政企分开不应仅从股份制的组织形式上做表面文章，只有令各种国有主体按照
公司法的规定，遵循资本原则参与企业的决策和经营，市场经济所需要的国有公司企业法人治理结构才能真正得到确立。其中重要的一点，就是使每个国有投资主体都能以出资人或股东的身份，按企业、
公司法的要求，参与企业的决策和经营管理，这既是它的权(力)利，同时也是它对国家、社会所应承担的义务。真正由股东(大)会或具体股东产生的董事会，才可能感受到对具体"老板"负责的压力，否则就不可避免地与传统企业之厂长(经理)负责制一样，导致政企不分和企业老板缺位同时并存的尴尬局面。在我国以国有股东为主导的公司，经理事实上也多由政府直接选任，这样又破坏了公司制度所要求的经理由董事会选任并对董事会负责的契约化、市场化经营机制。公司的监事会制度在国有公司中也没有起到应有的作用。除职工监事外，应由股东大会选任的监事亦由政府包办确定，导致其工作性质和任务不明确，或无所作为，或重复其所属的经贸委、财政、行政监察或审计等部门的工作，而非从股东的基本立场──追求资本的保值增值出发，去关心、约束企业的财务和董事、经理们的行为；公司监事的职责与行政监察、审计、党的纪检等部门的工作重叠，也难免会冲淡这些职能部门本身的监督作用。
只有在充分尊重企业暨
公司法之固有优良机制的基础上，方谈得上以特殊责任制的形式，来解决公有财产投资经营中的有关特殊问题。
(二)发展、完善各种形式的特殊经济责任制
我们的基本观点是，承包等特殊经济责任制形式与实行公司制等企业组织形式改革举措之间并无矛盾。要使适应资本原则和市场机制要求的企业组织形式对于公有财产投资经营发挥应有的积极作用，针对公有财产关系的内在要求和具体需要精心设计、适用各种形式的特殊经济责任制，应该是不可或缺的一环。
此外，还需通过特殊经济责任制或外在强制性规范的要求，来改善企业内部管理和岗位责任制。企业内部管理和岗位责任制，即使对于公有制经济组织和公有主体主导的经济组织而言，一般也不应属于作为经济法律关系的责任制，而属"私"管理的范畴，在市场经济条件下尤应将其交给企业或当事人自治，法律不必直接干预、调整；此外，在许多场合，它具有劳动关系的性质，依法应由
劳动法调整。然而，针对公有财产投资经营的内在要求和长期之积弊，许多公有制企业如邯钢等，采取各种特殊经济责任制形式，对企业内部管理和岗位责任制加以强化，取得了很好的效果。这样，就通过契约将企业内部关系外部化，使之获得了经济法律关系的性质。而且，鉴于公有制及其主导的经济组织的特点和特殊要求，在法律上对其内部管理和岗位责任制提出一般要求、为之设定最低标准，也是必要和可取的。
