行政诉讼法第
11条第1款第（一）、（二）项当中指出，“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，可以提起行政诉讼。这里的“等”字作何理解，是等内等，还是等外等呢？是包括所有的行政处罚、行政强制措施，还是仅仅包括条文上列举的几种呢？对此历来颇有争议。如果从行政诉讼目的来看，它是要为相对人提供法律救济，并监督行政机关依法行政，而行政处罚作为制裁措施最易对相对人的权益造成损害，故而应当将所有的处罚措施均纳入行政诉讼之中。[70]行政强制措施亦是如此。再如，新司法解释中关于企业法定代表人因故不能提起行政诉讼的，其他的个人或组织能否以企业的名义提起行政诉讼的问题，曾有两种不同的意见：一是否定说。按照法人制度的基本原理，法定代表人不愿提起，其他人都不能以企业名义提起行政诉讼，其他组织可以通过企业内部程序来罢免该法定代表人。二是肯定说。理由是目前我国企业章程对法定代表人的规定要么没有，要么比较模糊，要罢免很困难，而且也会给企业的其他利益产生不利影响。我国救济制度还不健全，如果非要法定代表人起诉就会使很多人不敢告、不能告，为保护这些法人地位和组织的合法权益，承认它们有权提起行政诉讼利多弊少。从行政诉讼监督行政机关依法行政的目的来说，只要有某个人或组织启动了这个程序，就可以对行政机关的行政行为进行监督，从监督的角度来看，原告资格应当从宽考虑。综合两方面意见，最高人民法院司法解释没有明确其他人和组织可以提起行政诉讼，而只是承认公司的权力机关具有原告资格。[71]应该说，将行政诉讼目的纳入考虑问题的视角之中是正确的做法。前文业已论证，行政诉讼目的应是二元的。因此，在解释
行政诉讼法时应努力平衡两者，而不能完全按照某单一目的进行一边倒的解释，应在作有利于相对人的解释同时，还要考虑到审判权与行政权两权之间的平衡。
四、
行政诉讼法目的论解释的界限
行政诉讼法目的的确立和认知，必然会对整个行政诉讼制度产生重大影响。它不仅在建立行政诉讼制度之初对制度的整体设计有决定性作用，而且在行政诉讼制度适用实施过程中亦发挥重要的指导作用和规范作用。应该说，强调目的论在理论上和实践中均有重大作用，它是驾驭和发展行政诉讼的基础。法的目的决定着法的发展方向。法的目的也会在法的运行中根据实际情况的需要而作出微调。“当法律目的消失时，法律自身也消失。” [72]二元目的的存在，决定着行政诉讼的权利救济功能和维持行政法治秩序功能。然而，对于究竟如何理解行政诉讼的二元目的，是立法者的主观目的还是
行政诉讼法文本所体现的客观目的，是规范制定时的目的还是规范适用时的目的，都是可以存在一定争论的。首先运用目的论来解释适用
行政诉讼法就会给法院很大的裁量空间，其次对于目的的不同认知，也会给法院以很大的主动权。主张目的论似乎就是在鼓吹司法能动主义。[73]有学者也确实认为，“司法能动主义在我国不仅有可能性，而且有必然性”。[74]笔者赞成中国的法院要发挥其主动性和积极性，但是也要看到其司法能动的空间是十分有限的。某种程度上说，目的论对行政诉讼的影响更需要立法的能动，需要立法者发挥其积极作用。笔者所主张的二元目的论，实际上二元目的之间也是有其保护联系和内在平衡关系的，它不能过于偏重某一目的，过于偏重的结果，只会导致行政诉讼正常功能的不能彰显。目的论要发挥其恰当的功能，必须要把握其合理的界限。目的，只是决定着上述功能的发挥。“决定”只能意味着必要性，可行性尚需探讨。笔者以为，其界限主要有以下四个方面。
（一）受制于审判权的性质
关于审判权或者说狭义上的司法权的性质，历来颇有争议。自近代立宪主义国家产生以来，权力之间的关系即存在着多种类型。有基于对立法权不信任的思想在
宪法之下让三权平等同格，即所谓的美国型，也有基于以议会为中心立法权优位的权力分立，即所谓的法国型。[75]我国实行的是人民代表大会制度，在某种意义上说是属于议会中心主义或议会民主主义的国家。国家的权力首先是二分。人大是国家权力机关，是国家的立法机关，包括法院在内的其他机关只是执行机关。因此，审判权的第一个性质就是执行性，它是对立法的执行，它只能基于具体案件或纠纷根据法律的规定来作出裁判，而不能针对普遍一般的对象作出所谓的“解释”。那种打着目的论的幌子，发展行政诉讼，进行抽象式的司法解释的做法是不妥当的，严格来说也是违反
宪法的。
在区分了审判权与立法权之后，需要区分的就是审判权与行政权。有学者从积极的角度对行政作出界定：“近代国家的行政，是在法之下，受法的规制，并以现实具体、积极地实现国家目的为目标，所为的整体上具有统一性的连续的形成性国家活动。”[76]而司法则是指“在当事人之间就具体的事情产生纷争的情况下，以当事人提起诉讼为前提，独立的法院基于统治权，根据一定的诉讼程序，解决纷争，判断适用何种法律，保障法的正确适用的活动”。[77]从这两种界定当中我们可以看出，审判权相对于行政权而言，其特性在于被动性和中立性，不告不理，居中裁判。在1991年《最高人民法院关于贯彻执行<
中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》中第
17条规定：“人民法院在第一审程序中，征得原告同意后，可以依职权追加或者变更被告。”有人对此规定提出质疑，认为当事人不愿告，法院强迫人家告，这既不尊重当事人的诉讼权利，也不利于法院处于一个公正的中立地位。另一些人则认为，行政诉讼目的之一在于监督和保障行政机关依法行政，对于违法的行政行为，由于有的公民法律水平有限，有时候难以判断其违法性，如不加以指导，不赋予法院一定的职权，就既达不到监督和保障行政机关依法行政的目的，也不利于保护公民的合法权益。[78]最后，在新的司法解释通过时，采取了尊重当事人意思表示的原则。运用目的论解释
行政诉讼法，也不能逾越审判权的基本性质。
（二）受制于审判权与行政权之间的分工
行政诉讼目的的实现的重要手段就是法院对行政主体的行政行为进行合法性监督。在诉讼中所牵涉的审判权与行政权之间的分工，也是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的重要特征之一。
宪法上设置了行政机关，又设置了法院，分别设置的目的就在于发挥两种机关各自的功能和长项，在国家权力的分工配置后有效地运行，而不是让一个机关压制另外一个机关，更不是让一个机关去取代另一个机关。法院的特长在于熟悉法律，能够公正地适用法律作出法律上的评判。而行政机关的特长就在于其效率，在于他们拥有充分的专门知识和经验。“行政与司法的分立及其他们分别具有的不同功能和代表不同的价值，决定了即使司法有权审查行政所作出的决定和判断，但其不可能再重复行政过程的运行，完全替代行政。”[79]传统行政法学将行政行为分为受法律约束的羁束行为和承认自由裁量的裁量行为，又将裁量行为分为羁束裁量（或法规裁量）和便宜裁量（或目的裁量）。便宜裁量行为只受公益目的、法的一般原则等约束，只有在行政主体滥用裁量权、逾越裁量权时才作为违法的行政行为处理，否则不受司法的审查干涉。[80]这种区分实际上就是注意到了审判权与行政权之间的分工，一定程度上保留了行政的自主领域。传统行政法学是以行政行为总体上是不是裁量行为，进而其裁量是在要件的认定（要件裁量）还是在行为选择（效果裁量）的形式上展开的。随着立法和司法实践的发展，羁束裁量和自由裁量逐渐相对化，裁量和羁束的区分已经相当困难。与此相适应，“时期裁量”、“专门技术性裁量”、“政策性裁量”等新概念相继提出。[81]“关于现代行政中科学技术性的、并且象能源问题那样以政策问题为背景的事项，这种机能性方法显然比概念的裁量和裁量的二元区分优越，这是显而易见的。”[82]现代社会行政权日益扩张，相应地，行政权受司法监督的领域和程度也在扩大和加深。行政权扩张到何种程度，司法权就应紧随其后监督到何种程度，如此方可保证权利保障和合法性规制的实现，维持行政的法治秩序。但是，对于那些政治问题[83]、政策性问题、专门技术性问题等领域，行政仍然有其自主性，司法也不可以任意剥夺限制以致于演化为司法专制。
