笔者主张行政诉讼应具有二元目的，即一方面在于保护个体权利，另一方面在于规制行政权。也可以称之为“权利利益的保护救济”和“行政的适法性维持”。两者之间是并列的关系，甚至是互为手段与目的的关系，但不是那种主要目的与作为事实的结果的关系。[20]下面从历史发展和现实需要、实然和应然两个层面加以论证。
第一，从行政诉讼产生的历史来看，行政诉讼的目的呈现出二元的色彩。作为行政法母国的法国最初基于对分权学说的特别理解，基于对司法的不信任和维护适应资本主义发展要求的政府的需要，在行政系统内部建立了行政审判制度。[21]后来经过几个阶段的发展，行政审判权与行政管理逐步分离，实现了行政审判对行政管理的独立监督的目的。[22]德国在近代之初随着帝国法院的建立，不仅市民控告君主的权利得到了保障，而且在君主及三个社会等级内部发生纠纷时都可以向帝国法院寻求法律保护。随着邦国实力的增强，君主们日益试图摆脱帝国法院的控制，并将其对行政的监督限制在隶属于他们自己的那些行政法院以内。行政司法以多种形式监督着行政管理的合法性与最高权力的运用，以保障市民的各种合法权利不受侵害。19世纪中叶，按照司法和行政分离的原则，通过独立的法院有效地监督国家行政活动的呼声日益高涨。1863年巴登邦建立了第一个真正与行政相分离的行政法院，随后类似的行政法院逐步在各邦建立起来。经过魏玛时期、纳粹独裁时期的曲折，旨在监督客观合法性、保护个体主观权利的独立行政法院随着基本法的生效而发展壮大起来。[23]二元目的充斥其间。再来看看英美法系的情况。英美法系也存在着实质意义上的行政诉讼。英国的司法救济最初是作为法院给公民遭受行政官员侵害提供保护而发展起来的。各种令状制度的实施使得普通法院积累了大量控制行政机关合乎法治要求的经验。当初的令状等救济制度，主要分为两类，其一为普通私法救济，损害赔偿、禁制令、宣告令等私人均可以像私法中保护自身合法权益那样请求实施。其二为特别救济，这类救济包括强制令、调卷令、禁令等，它是应王室的请求而特许。到16世纪时，这种救济一般已为普通诉讼当事人所享有，申请人可以不需要经过允许即可以王室的名义开始诉讼。“王室把自己的法律特权借给臣民使用，以便他可以彼此合作，保证一个良好而合法的政府。”[24]英国的司法救济制度主要是建立在法治原则和议会主权原则之上的，前者强调尊重公民的自由和权利，后者强调政府要服从议会的立法，法院可以依据越权无效对其进行监督。[25]美国行政法的发展源于英国普通法院和普通法，在援引英国先例时期，主要以执行令和禁令作为控制行政行为的手段，保障私人的自由和市场的竞争。在19世纪后半叶，随着行政权的扩张，传统行政法模式由制定法和司法审查发展起来，“所采用的方式是禁止政府对私人自由和财产的侵犯，除非该侵犯得到立法指令之授权”，[26]其目的在于“制约行政机构的权力，保障个人的自由和财产利益不被行政权侵犯”。[27]随着行政裁量权的日益扩张，法院也改变了司法审查的关注点（通过扩展和变革传统的程序机制），“司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵入，而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表”。[28]由上大致可以看出，两大法系行政诉讼制度其目的在产生之初要么是救济型的，要么是监督型的，在其发展过程中会兼顾到监督或救济两大基本目的，只不过可能会在不同时期有所侧重而已。[29]我国的行政诉讼也不例外，建立之初偏于救济；发展至今，监督的目的也日益彰显。
第二，从行政诉讼的
宪法基础来看，行政诉讼也应是具有二元目的的。各国行政诉讼的产生和发展均建立在
宪法基础之上的，
宪法实际上也预先设定了行政诉讼的价值目标。德国行政法院的历史固然要比魏玛
宪法、德国基本法的历史更为久远，然而
宪法与行政法的发展却从来就不是互不相干的。“将审查行政活动的任务赋予独立法官的追求，早在19世纪就已属于当时那场争取自由之运动的核心要求之一。不仅如此，对行政行为的司法审查，在那时也已被视为建设法治国家和保障公民基本权利的前提条件。”[30]德国魏玛
宪法曾为行政法院作出专门规定：“联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人对于行政官署之命令及处分。”（第107条）德国基本法第95条也对联邦行政法院的组织作出明确规定。特别是，基本法第19条第4款规定“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼”，第20条第3款规定“行政和司法受法律和法的制约”，基本权利和
宪法的基本原则已经成为行政法院的最高准绳。行政法院一方面保障着基本权利，另一方面也在法治国家原则等的要求下维护着行政法治秩序。日本行政诉讼的发展随着其
宪法的更迭而有较大变化。在明治
宪法体制下，行政诉讼效仿德国，实行行政审判制度。《大日本帝国宪法》第61条规定，“因行政官厅之违法处分而使其权利受到伤害之诉讼，当属于另依法律规定之行政诉讼审理，不在司法法院受理范围之内。”二战之后，日本
宪法进行全面修改，将
宪法作为实行彻底的民主主义的唯一手段，确立了个人的尊严、国民主权、社会国家、和平国家等基本原理，[31]废除了行政法院，规定“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院”，“不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的审判”。（第76条）日本由“行政国家”转变为“司法国家”。“行政仰赖主权者国民的信托应最大限度地尊重国民的人权，国民认为权利受到侵害时，行政应服从作为独立的第三者的法院的裁判。”[32]我国行政诉讼也是有其
宪法基础的。首先，我国现行
宪法确立了公民控告违法、失职的国家机关和国家工作人员的主体资格和权利（第
2、
41条）；其次，我国现行
宪法确立了一切国家机关必须遵守
宪法和法律，否则将被追究违法的责任（第
5条）；最后，我国现行
宪法确立了人民法院独立行使审判权地位（第
123、
126条）。[33]
宪法实际上是为行政诉讼制度设定了两大目标：其一，保障公民获得权利救济的权利。法院重要作用就在于保障以
宪法为基础的法律规范所认可的公民权利。其二，监督行政机关依法行政，法院依法独立行使审判权不受行政机关的干涉就是要公正断案，对行政机关依法监督。
