四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《
环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
