但是，非立法性规则毕竟是大量的，对行政系统内部下级机关和公务员又具备固有的约束力，进而，借助实施过程这一中介，对私人形成事实上的约束力。所以，法院不可能经常性地对这些规则视而不见。出于对拥有相当行政管理经验、平日里面对纷繁复杂之社会现实而更了解管制或服务之需的行政官员的尊重，有时也是出于对因事实约束力而遵守这些规则的私人的保护，法院会更多地在认真考虑之后，认可非立法性规则作为裁判具体问题的依据，甚或直接承认它们中的一部分与立法性规则一样对司法具有约束力。更何况，任何分类总会在边际地方出现模糊疑难的问题，加上其它现实因素的掣肘（如人的惰性和法官工作量的与日俱增
），法院可能不会费尽心思地进行分类，也可能会在分类的努力中混淆了应有的界线。
四、借石攻玉：重新解说的尝试
将视线拉回到国内，不难发现，我们面临的问题以及解决问题的大致路径，基本上与那些西方国家并无二致。行政规则多如牛毛，既不能一味放任自流，也不能过于严格地约束它。这种控制与反控制悖论，需要不同样式的制度技术予以回应。将行政规则划为法源（立法性规则）与非法源（非立法性规则），把它们对司法的影响力加以区分，是在此所列几个国家包括我们在内的回应策略之一。初看上去，不同之处好像在于，国内通行的划分方法并不以“宪法合法化原理”和“授权合法化原理”为依托，似乎更像是一种“拦腰截断”的方式。前文已述，对此种方式的正当化证明在逻辑和经验上皆不具足够的说服力。那么，它究竟因何而产生？有没有可能在理解其所以然的基础上，构思一种新的理论来取而代之呢？
“拦腰截断”方式的背景。无可争议的是，1949年以来，首次对各种规则——无论上至以全国人大制定的法律形式出现，还是下至以某个机关的“红头文件”形式出现——拦腰截断并赋予对司法的不同意义的立法形式，当数1989年的《行政诉讼法》了。尽管其只是意在“明确人民法院认定具体行政行为合法性的依据”，并没有指出是在厘定法源范围，但在该法争论过程中尤其在该法颁布之后，当前的法源通说及约束力理论，作为对该法的延伸诠释，已渐趋形成。直到2000年《立法法》，仿效《行政诉讼法》的作法，把这部“规范立法活动的法律”的适用范围，亦截至规章层面，似乎更是以实定法的形式，明确宣告了法源的范围，即便争议依旧不断。
《行政诉讼法》采纳此种方式的理由，隐约可在该法的草案说明中发现。当规章是否可以作为审案依据存在相反意见的时候，立法者在规章的不可或缺和不可完全信任之间采取了折中的立场。然而，这不能澄清以下疑惑：为什么地方人大通过的非地方性法规形式的文件、国务院制定的非行政法规形式的文件、国务院各部委和地方政府颁布的非规章形式的文件，不能得到像规章那样的“参照”地位，以至于此后在《行政诉讼法》基础上展开的法源诠释，以及受其影响而形成的《立法法》，把这些规范性文件完全排除在法源之外？如果承认，在幅员辽阔的国土上地方人大和政府考虑地方特殊性而制定规则是不可或缺的，在人民代表机关立法薄弱的情况下行政机关制定规则也是不可或缺的，那么，在审慎意识到地方主义、部门主义等因素使这些规则不可获得完全信任的同时，不也可以采取折中的立场吗？甚至，这仍然不能说明为什么国务院行政法规可以得到足够的信任而成为审案依据？
有学者认为，由于在1980年代末、1990年代初，行政法规和规章的制定过程已经趋于程式化，与其他规范性文件相比日益显示出法的品性，因此，把法规、规章看成法，而排除其他规范性文件，是国家治理方式转换——即明确、稳定的规则治理代替不确定的、易变的“红头文件”——的背景下，“学者建构行政法治的一种努力”。这一认识洞若观火，但学者的主观建构努力，并不仅仅基于规则治理的需要。在此相关的，至少还有另外两个历史维度值得重视。
其一，“唯一立法权观”的逐步、有限放松。1954年宪法关于“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”的规定，确立了一种“唯一立法权观”。行政机关和各级地方人大皆没有瓜分立法权的资格。虽然1979年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”），已经“考虑到我国幅员辽阔，各地区间差异颇大，决定赋予省、自治区、直辖市的人大及其常委会以地方立法权”，但“唯一立法权观”直到1982年立宪时仍然作为一种意见被提出，以求法制的统一和尊严。宪法修改委员会最终否定了这一主张，为了“发挥中央和地方两方面的积极性”，确认了《地方组织法》的这一规定。此外，1982年宪法并没有给省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大市以制定地方性法规的权力，但宪法颁布后的《地方组织法》修改，“根据宪法的精神”，规定这两类城市的人大常委会可以拟定地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。及至1986年《地方组织法》修改后，这两类城市的人大及其常委会才有独立权力制定地方性法规。基于经济特区改革开放的需要，1992年的全国人大常委会、1994年、1996年的全国人大又先后决定赋予深圳、厦门、汕头、珠海制定地方性法规的权力。
立法权向地方的有限下放，是一种纵向的发展，而在立法机关与行政机关的横向维度上，也存在类似的历程。1954年宪法不给行政机关以任何立法权的格局，由1982年宪法关于国务院制定行政法规、国务院各部委制定规章的规定予以打破了。1982年修改的《地方组织法》进一步把规章制定权扩大至省、自治区、直辖市以及省府所在地的市、较大市的政府。而在上述授予经济特区市地方性法规制定权的文件中，也同时赋予了经济特区市政府规章制定权。
