人民调解立法应重点解决的十大问题（上）
石先广
【全文】
人民调解是一项具有中国特色的法律制度，已被许多发达国家所认可和借鉴。遗憾的是，我们在推进法治化的进程中，却忽略了本土法律资源的挖掘，一味地强调诉讼万能，人民调解逐步被淡化甚至被边缘化。然而，诉讼的激增和程序的日趋复杂使得不能随之同步适应的司法资源不堪重负。通过强调形式正义的诉讼得到的判决结果与民众基于传统道德、伦理而形成的价值取向严重脱节，导致法院大量的判决得不到当事人的理解，其不但不能平息社会纠纷，反而加剧和扩大了社会关系的对抗性和紧张性，申诉多、执行难等后遗症日益严重。在这种背景下，被誉为“东方之花”的人民调解制度重新引起了社会的重视。2002年9月,最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。司法部制定了《
人民调解工作若干规定》,对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定,进一步加强和规范了人民调解工作。之后,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，使传统的人民调解焕发了新的青春。目前，在和谐社会与平安建设理念日渐深入人心的背景下，无论是地方人民调解立法还是全国性的人民调解立法都已悄然兴起，《青海省人民调解工作条例》、《杭州市人民调解条例》相继出台，司法部也正在抓紧进行《人民调解法》的立法论证，今年的全国两会上，代表、委员们再次聚焦人民调解事业，不约而同，36名人大代表建议、2份全国政协委员提案建议从速立法。在人民调解立法呼声高涨的情况，加强对人民调解立法的研究是十分必要的。笔者结合工作的实际认为人民调解立法应重点解决以下十大问题：
一、人民调解的性质定位
关于人民调解的性质，《
中华人民共和国宪法》第
111条规定，"人民调解委员会是基层群众自治组织居民委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷。" 后来的《
人民调解委员会组织条例》和《
民事诉讼法》等也都将人民调解定位在基层群众性、自治性组织。但是，实践的发展 ，已经远远突破了传统人民调解定义的束缚；组织上也已经突破了单纯群众自治组织的局限性。各地都出现了一些新兴的调解组织和形式，如地域性的调解委员会、行业性的调解委员会。很明显，这些新兴的调解组织和形式，已经不是《
宪法》所规定的人民调解。但，2002年9月司法部制定颁发的《
人民调解工作若干规定》第
10 条关于人民调解委员会的形式的规定，不仅承认了乡镇、街道和企业设立的人民调解委员会，而且还规定可以根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。人民调解立法同样也面临如何回应实践中出现的新类型的调解组织的问题。这些新类型的调解组织能否归类到人民调解的范畴，要解决这个问题，首先要解决的便是人民调解的性质如定位问题。如果人民调解仍然定位在基层群众自治性组织，那么这些新类型的调解就难以被纳入到人民调解的范畴。即便硬将这些新类型的调解纳入到人民调解的范畴，随之而来的管理问题也很难解决，如对这类调解组织及其活动如何规范、如何管理、如何监督？谁是主管机关？等等都亟待解决。为此，有学者提出应根据民间纠纷调解的市场和社会需求，重新定位人民调解的性质，改人民调解“自治型”为“自律型”，建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的调解制度。
