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马克思说，在法律面前，除了我的行为，我是不存在的。那么，这个论断同样应适用政府，如果一个政府愿意接受法律的调整的话。政府通过自己的行政行为表示自己的法律存在，履行法律权利，负担法律义务。当社会成员对政府进行评价时，实际上也是对其行政行为的评价。
行政行为是相对性的行为，——与某些民事行为不同，如所有权人对物的占有、使用、收益，只要不危害他人利益，纯粹是单体行为——没有行为对象，行政相对人的行政行为是不存在的。抽象行政行为和具体行政行为在行政相对人方面的区别仅在于是否明确特定而已。有观点认为，对行政行为还有单向行政行为和双向行政行为的划分，大部分行政行为都是属于前者，而后者主要体现为行政合同。这种划分有合理的一面，但往往产生一种误导：忽视行政相对人的意志和法律地位，相对人处于被动接受的地位，仅仅是行为的对象，使行政行为成为“治民之术”。在法理中，行政法律关系被划归为纵向法律关系，强调其控制性和效率性，认为符合现代社会生活的需要。它的立足点是技术层面的，其假设前提在于：政府是良性政府，是为公共利益、社会福祉着想。即使是“恶”，也是“必要的恶”。如果忽视这一前提，就比较危险了。
理性的行政行为必须充分重视行政相对人的存在。行政主体不应在行政法律关系中成为绝对的控制者——行政行为应是可预知的，不论是抽象行政行为还是具体行政行为。这种预知首先体现在法律的稳定性和公开性，但也体现在对行政行为模式的规范和控制，行政程序法的功能即在于此。行政行为从本质上讲无非是对权利义务的分配，即行政主体通过行政行为使相对人得到利益（权利）或者负担义务。行政行为的可预知性要求行政主体在作出该行政行为之前，必须设置一个承诺或预警环节。行政预警，就是告知人们应承担的义务以及违反义务后应负担的责任。行政承诺，就是告知人们享有哪些权利或者政府应对社会承担哪些义务，特别是政府在失职时应承担的责任。
建设法治社会，既要保障公民权利，又要限制政府权力。公民权利保障过程中最大的障碍来自政府权力的干预。行政承诺的功能是与法治目标一致的，通过对行政承诺的规范和完善，是平衡公民权利和政府权力这一对矛盾的有效途径。
在分析行政承诺之前，首先对承诺进行分析。社会生活意义上的承诺就是答应照办某项事情，而且往往以某种条件在将来的发生或成就为前提。承诺首先是一个道德概念，它的内核则是“信”。正所谓“言而必有信，期而必当，天下之高行也”（《淮南子》），承诺以肯定性的语言，使人们能够真诚期待未来某种行为的发生。因此，对承诺的约束首先是道德的约束，没有“信”的支撑，承诺就没有存在的可能性。但承诺的价值不在于此。承诺只是手段，承诺行为本身具有形式意义，更重要的实质方面在于未来实行另一种行为，承诺主体，特别是相对人更关注后者。
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