将行业性垄断的监管权配置给反垄断机构还是行业监管机构,根据国外的经验有不同的模式,而针对我国的实际,学者们对此也有争论。根据有些学者的研究,在竞争问题上反垄断机构与行业监管机构的权力配置存在以下三种模式：一是将反垄断执法权配置给监管机构,使监管机构就竞争问题作出的决定豁免反垄断机构的审查和反垄断法律的适用。如美国《克莱顿法》第7条规定：对于基于下列委员会(局)授权完成的交易,本节不适用：美国民航局、联邦电讯委员会；联邦电力委员会；州际商业委员会；证券交易委员会依据《1935年公共设施控股
公司法》第
10条在其管辖权内的授权；美国海运委员会；农业局。二是废除产业监管机构,由反垄断机构行使监管权。比如新西兰,它完全废止了产业监管机构,由反垄断机构集反垄断权与监管权于一身。三是建立一种二者合作监管的模式,该模式又可分为分权型的合作与权力共享型的合作两种。[8]而针对我国的实际情况,也有学者认为由行业监管部门监管本行业垄断企业市场行为的做法不是很有效。其主要原因是监管部门与被监管的企业常常有着相同的经济利益。以公用事业领域为例,我国公用事业现行的行业监管法,大多是本行业自己起草的,或者是立法机关主要征求了行业内大企业的意见。这种情况下的行业立法不可避免地会保护垄断企业以及占市场支配地位企业的自身利益。因而,我国目前关于公用企业的专门法在很大程度上不是保护竞争,而是保护垄断。在这种情况下,就决不能将制止公用企业的滥用行为的任务交给这些行业的监管机构。至少在目前,这些行业的行政管理机构还不能胜任这个任务。[9]
参照各国立法例和实践中二者监管权力的配置及执行的经验,我们认为应当建立反垄断机构与监管机构对行业垄断行为进行合作监管的机制。具体而言,这种合作监管体现在二者对行业垄断行为的共同管辖权与监管机构的专属管辖权的协调和衔接上。
1．共同管辖——反垄断机构和监管机构反垄断管辖权关系的基本原则
我国《
反不正当竞争法》第
3条第2款的弊端就在于其似乎确立了可以依据其他法律及行政法规,对相应行业不正当竞争行为排除工商行政管理部门的管辖权,而由行业监管部门依法对此具有专属管辖权或者是承担主要的监管职责的原则。大部分的行业性法律法规都对本行业监管机构的监管权力采取了十分概括性的规定。如前文所述,保监会正是依据该法这一条款和《
保险法》第
8条和第
9条的规定,而认为其应当对保险业不正当竞争行为负有监管职责,而当地保险机构的不正当竞争行为应由各地保监办进行统一的监督检查,必要的时候可以请当地工商部门配合工作。
我们认为,行业监管机构对行业垄断行为具有监管职责是必然的。无论从理论上说还是从国内外的实践看,只要出于任何原因设置了某种监管机构,它都应对其管辖领域的竞争状态、竞争秩序和竞争行为拥有监管权。因为它是相关领域的专家,如美国的联邦通讯委员会、联邦海事委员会,我国的信产部、电监会等,在掌握第一手信息方面也是一般竞争暨反垄断机关所无法相比,而且竞争问题是不可能从其监管职能、事项中截然分离或独立出去的。问题的关键是,在行业监管机构对本行业内的竞争问题拥有管辖权的同时,反垄断机构是否也同时对其拥有管辖权。如果按照上述对《
反不正当竞争法》第
3条第2款的理解,反垄断机构对许多行业的竞争状态、秩序及行为的监管权将会被排除或被大打折扣,这显然是不符合《反垄断法》的立法意旨与我国竞争法治要求的。因此,确立反垄断机构和监管机构对行业垄断行为的共同管辖权,应当是处理二者监管权关系的基本原则。
