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单一原因论和理想的形式规范主义，又可牵引出传统模式内含的——或许是更为本质上的——绝对的建构理性主义倾向。在哈耶克的术语中，建构理性主义是与进化理性主义（渐进理性主义）相对立的两种自由理论传统。尽管本文所论的行政组织形式法治主义，还谈不上属于建构理性主义的自由理论传统，但其对建立完整的行政组织法体系以及该体系可以解决行政组织无序问题的确信，在一定方面暗合了这种倾向。因为，它们都自觉地或潜意识地认可甚至崇尚理性的至上作用，认为“我们运用自己的理性，通过对我们的任务进行更为理智的思考，甚至是更为恰当的设计和‘理性的协调’，就能消灭一切依然存在的不可取现象。”
绝对的建构理性主义倾向无疑忽视了理性的盲区和有效界度，对事物在理性思维中的可确定性有着过度的信念。而中国行政组织制度的变迁实例，从正反两个方面都可印证，行政组织的合法化不是完全依赖于事先的预见、设计和规划可以实现的。历时3年的郑州市“馒头办”突然死亡、历时21年的收容遣送站转眼之间改头换面，不是任何人包括立法者理性计划好的。而机构改革中据称可以转变政府职能、精简机构的行政机构向事业单位转化的举措，却出现了事业单位膨胀、民众负担不减反升的现象。
五、合法化的另一种进路
前文有关制度变迁的个案透析，以及对传统模式方法论的反思和检视，已经隐约地崭露现实中公共行政组织建构的另一种合法化进路。这一进路与学理上的“民主代议模式”不同。它也没有完全接受学理上的主张，去缔造一个无所不包、无所不能的法律体系。行政组织法典化的设想，在上个世纪的80、90年代就已提出，但迄今为止都未纳入立法日程之中，足以佐证学理主张遭遇现实的冷漠和拒绝。相反，实践中对行政组织问题的解决，似乎是一种融合建构、试验、知识累积、反思和再建构等的循环往复过程。郑州市馒头办的设立和撤除、收容遣送站的建置和转型、水资源费征收主体的纷争和最后确定，甚至可能更多的本文未予描述的事例，都显示出解决过程是多种力量共同推动的复杂经历，是看似混沌但又有内在运作逻辑的过程，尽管参与这些过程的人或组织可能事先并未明确意识到确定的结果，尽管由于信息的不完全、研究力度的欠缺以及认知能力的有限，使我们还无法清楚地揭示或解释其内在的运作逻辑。
这一循环往复过程并不排斥建构理性。一方面，中国法律现代化在很大程度上是一个与古老中国礼法断裂的进程，它始终在法律移植的倾向之中，通过规则的制定，以建构适应社会现代化的各种条件和环境。在此意义上，它不是完全奉行哈耶克在普通法经验基础上归结出的渐进理性主义，不是在传统秩序的基础上自生自发地完成的。另一方面，当下中国处在市场培育与发展、政府职能转变和国家干预主义并举的行政国家状态，在整体上，法律规则多是由立法者决定强制施加于社会秩序的，而不是“自然而然”逐渐演进的。立法者在相当程度上运用建构理性，以期高效率地实现秩序的重新塑造。行政组织的合法化问题，既是中国法律现代化进程之内生问题，也是当今中国行政国家状态下秩序转型之构成问题，其自然不例外地需要某种形式的建构主义方案。
但是，某种形式的建构主义方案并不意味着行政组织合法化的进路是绝对的建构理性主义的，即完全服从于来自周全规划的命令和控制。在20多年的改革进程中，许多涉及行政组织的建构式立法或政策，不再被认为是绝对正确的周密理智的设计，而是一系列试错的方案（包括屡受行政组织形式法治主义诟病的行政机关“三定方案”）。它们的实施往往是试验、知识积累和不断反思的过程。在这个过程中，源于立法者或政策制定者建构理性的产物，受到众多社会行动者（包括规则执行者）基于其个体理性的尝试和检验，渐进地得到认同或抵制。建构理性所设想的秩序，在经验的渐进理性和反思理性的严格拷问之中，或者逐步地形成和稳定，或者因为“正确性错位的谬误”（fallacy of misplaced correctness）而难产，进而引发重新的设计。在此意义上，当下中国行政组织合法化实践进路隐含的方法论倾向，或许可以称为“复合理性主义的”。
由此观之，这一实践进路，并不是完全听命于或屈从于现实的安排，从而落入抱残守缺的陷阱。它从现实经验出发，关注具体的、个别的行政组织法治问题，关注单行法律、法规、规章以及规范性文件的实质合法性设计。它有意让有限的理性在具体的行政组织问题上更好地发挥其作用，在有限理性比较容易认知和检验的范围内去思考具体的行政组织问题是如何形成的、怎样的解决方案比较合理等，并充分调动多数个人或个体组织的力量去提出供选择的可试验方案。它不排除规范主义，而是通过知识的累积性发展，去切实地、恰当地提供规范性设计。它不仅仅考虑形式的合法性，更考虑具体的行政组织应当如何设置、应当享有哪些权力等实质合法性问题。所以，我愿意将与上述复合理性主义关联的规范主义倾向，同传统模式中理想的形式规范主义相对，给予其一个标签：“经验的实质规范主义”。也正是因为需要从个人自由尊严、市场自主、社会自治、行政效率等各种价值出发，去关注行政组织建构的实质合法性问题，有关行政组织的、具有目的导向的立法或政策设计，就必须借助反思的理性及过程，以便不断地回应社会需求、厘定不时发生位移的行政组织实质合法化的边界。
诚然，在这种复合理性主义、经验的实质规范主义进路引导的实践中，行政组织混乱无章的现象仍然是大量的，而且，很有可能还会在一段时间内长期存在。但是，我们不能因为有如此多的问题，就寄希望于“一种更高级的、超自然的智能的设计”，以图一揽子地、快捷地、较为省事地解决。这样一个不可能完成的使命，在某种程度上犯了知识上的狂妄之病。本文所例举现象的存在恰好折射出，实践中所采取的进路，承认当前中国行政组织制度变迁的剧烈，承认它处于多种动因所致的一个混沌状态。行政组织的混乱无章，在相当程度上只是在多种推力影响下的行政组织决策过程、结论及其效力之不可确定性的反映。就此而言，这种进路自觉或不自觉地接受了“多向原因论”。
行文至此，公共行政组织建构的另一种合法化进路，在方法论和表现形式或载体上已经渐趋明晰。为了简约起见，我姑且将其称为“开放反思的合法化模式”。与传统模式仅仅流于学理的肯认不同，它是实际存在的。它诉诸的是更为广泛的公众参与过程，利用当下方兴未艾的诸如公民建议、媒体讨论、课题研究、民间座谈、专家论证、听证会等民意聚成机制以及与之结合的立法过程、行政决策过程乃至诉讼过程等民意回应机制，去揭露、反省和解决各式各样的行政组织问题。这样的公众参与网络目前还未成熟，也只是“小荷才露尖尖角”，但它在中国漫长的政治历史上是崭新的，且有突破各种观念和技术阻力日益成长的趋势。由于其尚欠成熟，它在多大程度上能够收获可接受（合法）的行政组织建构方案，的确是一个难决的问题。然而，如果我们不是迷恋于自己所受教育带来的理性和知识，而去切实地关怀受制于复杂利益格局的人们（包括我们自己），就可以至少是理解某种看起来并不合理的组织方案之所以被接受的理性和知识。更何况，通过公众参与网络的合法化进路，并不冀望“一锤子买卖”，具有“一时可接受性”的方案仍然有进一步接受理性反思和检验的可能。
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