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2003年的孙志刚案件和2001年的郑州市“馒头办”事件，或许可以为我们认知新的途径提供有价值的思路。孙志刚案件虽然起因于一个普通个体的惨痛悲剧，但是它引发了举国上下对实施已久的收容遣送制度的声讨，并最终导致该项制度的寿终正寝，取而代之的是流浪乞讨人员救助管理制度。由此，以前的收容遣送机构也纷纷转型为救助机构。1998年，郑州市“为加强对馒头市场的管理，取缔不卫生的馒头小作坊”而成立了市、区两级馒头生产销售管理办公室。2001年初，市级“馒头办”决定将审批、发放馒头生产许可证的权力从区级上收到市级，于是，两级机构之间开始出现龃龉，并引发执法人员在郑州市白庙市场的公开对垒。在媒体普遍报道并激起对“馒头办”合法性的质问浪潮之后，2001年3月24日，郑州市政府召开新闻发布会，正式宣布撤销市、区两级“馒头办”，对馒头生产和销售的管理回归至工商、卫生、质量监督等职能部门。
无疑，这两个实例是行政组织合法性问题得到解决的另一个侧影。个中透露出来，公众正试图从个人自由尊严以及市场自主、社会自治等实质规范基点出发，去提出并解决行政组织权力手段应该有哪些、哪些权能是行政组织应该享有的、哪些是应该摈弃的、以及哪些行政组织应该继续存在等问题。这种厘定行政组织实质合法性边界的努力，并非完全发生在民主代议过程或司法过程之中，更不是诉诸行政组织法典化的建构，而是借助一种非正式的、自下而上的民众行动的方式。它们的共性之处有：其一，偶发事件的刺激和引动；其二，相对开放的环境中公共舆论的形成和迅速增涨；其三，政府无论出于何种动机而表现出来的对民意的回应。据此，我们或许可以想像，除了在实践中难掩其局限的民主代议模式之外，是否存在其它的公共行政组织合法化建构的可能进路？如果存在，那是一种什么样的进路？与民主代议的合法化进路相比，它有哪些特性并在怎样的条件和范围内是可行的？
四、传统模式的方法论检视
个案透析的确可以揭开传统模式局限性之冰山一角，开启对可能的其它进路之思考，但是，个别事件毕竟有其特别性，从中并不见得一定能够导出具有普遍意义的结论。为了发现、认知与定位一种可供选择的合法化进路，有必要在个案的基础上，对传统模式进行全面的反思。行政组织形式法治主义传统的基本思路与主张，已于前文述及，在我看来，其在方法论上隐含有三个相互关联的观念：其一，单一原因论；其二，理想的形式规范主义；其三，绝对的建构理性主义。
首先，传统模式的预设是，当前行政组织方面存在的诸多问题甚或一切问题，都可归结于行政组织法的自身不足。然而，这种单一原因论的倾向，轻易地在行政组织无序现象与法律体系的弊病之间搭起一条直接的因果链条，而有意无意地忽略或放弃了对其中多种动因的关注。行政组织体的自利动机、市场或社会不成熟对政府提出的挑战、政府职能与市场或社会的互动关系处于激烈变迁的状态、中央与地方的关系也在探索调试阶段、民主代议机关在权威机构之中处于相对弱势、行政机关甚至党委机关在组织决策上的主导权、以及维系地方财政的考虑等等，诸如此类的现实因素，都直接或间接地导致行政组织上的无序。
而且，这些动因并非独立发生作用的，它们之间存在错综复杂的牵连。例如，行政机构的不断改革和演变，往往使得其间涉及的职权重新配置、人员编制和内部结构等问题，很难通过简单地诉诸立法过程的努力予以解决。而当代对“法治”的宣传与呼吁，又会促动利益相关的机构把法律作为其地位合法化（更多意义上是一种形式合法性）的工具，尽其所能地“俘虏”立法者，甚至会由此形成不同立法主体所定规范之间的冲突与矛盾。结果，在表面上，争权夺利者似乎皆有权威机构和依据的支持。这一点可在安徽省水资源费征收案中获得明证。
与单一原因论倾向密切相关，传统模式认为惟有通过并且完全能够通过法律的建制与完善，使混乱的行政组织领域重获一种秩序。我在此将这种对行政组织法（尤其是专门法典）寄予厚望的方法称为“理想的形式规范主义”。其特征是相信立法的规制功能、相信民主代议的形式合法化功能、相信一个健全的行政组织法系统能够解决行政组织无序问题。在相当程度上，它并不明显地关心行政组织的实质合法性问题；或者，更为准确地说，它或许认为形式的立法过程及其产品可以有效地解决实质合法性问题。然而，这种方法对民主代议过程和行政组织法典化的功能过于乐观了，而对其局限性缺乏必要的警觉。
一则，民主代议和立法过程有着内在的痼疾，它既不可能对所有的行政组织问题及其多样化的、复杂的动因先知先觉，并提供完美的整饬方案，也不可能及时、高效地使规则体系与情势的变迁完成妥恰的契合。这一点已是毋庸置疑的知识。二则，民主代议和立法过程的“民意代表性”有相当的想像和虚假成分，在民选制度发达程度不同的国度，都存在这个问题，只是具体表现形式和缘由不完全一致而已。这个特点注定其对行政组织的建构最多只能完成形式上的合法化，而有可能掩盖个中存在的立法受行政“俘虏”的真相，也有可能无法真正回应民众对行政组织实质合法性的关切。三则，行政组织法律规范或法典体系即便完成了形式上的合法化功能，其现实的有效性仍然会受制于别的制度因素而无法达到预期的状态，甚至会与别的制度因素结合，形成一种异化的功能。1949年至1950年代中期，中国曾经有过一套看似极其完整的组织法体系，可在相当长的时期内被实际地“打入冷宫”。当代的安徽省水资源费征收案也表明，关于行政组织的立法授权（即给国务院制定征收办法的权力）虽然已经作出，但征收主体这一重大问题的解决并非仅靠授权性规范。更令人咤舌的是，涉及行政组织内容的法律规范，可能成为机构增设的“正当由头”。最后，在立法能够发挥作用的有限范围之内，单纯的专门组织法典也不可能取代零星的、散见于规范特定行政管理领域或特定行政职能的立法中的行政组织规则。在传统模式的计划中，行政组织法体系的完善更多地集中于那些专门的组织法典，而单行的、主要规范特定管理领域或职能的法律法规，被认为不能从根本上解决行政组织的无序。但是，实际上，这些特定法律法规有其不可替代的功效，尤其是在解决职权交叉、职权设置不合市场或社会发展需求问题上。这些问题是不可能通过或单纯依靠“组织法”或“组织条例”给予解决的。
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