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演讲:地方主义与中国的宪政转型

  如果地方的“子公司”地位最终得到确立,第三阶段就不再是中央对地方的“控股”,而是地方对中枢的参股。我可以称之为地方的“法人股东”模式。这一阶段将和中国全面的民主化进程相一致。谁推动谁不好说。但地方的法人股东化,就是中国的宪政民主化。
  
  六、中央集权的衰落:以奥运债券为例
  目前,共产党的中央集权体制在技术上的逐渐衰落和沉重压力,因为被它在政治上的貌似强大所掩盖,往往没有引起足够重视。和清末一样,它知道扶持地方主义的崛起是政治上唯一的出路,就像扶持个人的财产权是经济上的唯一出路一样。但又对这种崛起充满了恐惧。因为它对地方主义的管理能力正在急速下降。
  2003年,北京市政府曾经预备发行“奥运债券” ,来筹集场馆建设和市政改造的资金。但被中央政府否决了。以这件事为例,就会发现政府产权的模糊性也和企业产权的模糊一样,会严重影响政府的能力和公共资源配置的后果。我们知道一个分公司即便实行独立核算,也是不能发行债券的,因为它没有独立的法人财产权,即没有偿债能力。这个能力指的是法律上的法人资格,和事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券,它有没有偿债的能力呢?
  目前的分税制和联邦主义的财政分权之间差别还很大,地方政府对税收只拥有一种管理和使用的权力(并在上解和返还等补充制度下受到重大限制),并不是一种独立的财产权。所以地方只能将这个收入用于预算支出,不能以地方税收作担保发行地方政府债券。有没有发债权是衡量财政联邦化的一个关键。如果产权被认为在中央政府,发债就必须得到中央政府的背书许可。而中央政府一旦背书就负有连带的清偿责任。这就是中国为什么直到今天,仍然禁止地方政府发行债券的根本原因。对中央来讲,一切公共资源的财产权主体的身份,就意味着一切公共债务的最终债务人的代价。
  在单一的中央财政下,有一个形象的比喻:一个面积广大的花圃,中央政府就像花圃中心的喷泉,不管它如何均匀的转动,受益最大的始终是喷泉周围的那一块地,越离权力中枢远的地方受益就越少。同时这也养成了接近权力中枢的周围地区对中央财政的依附性。加上行政系统内部因为体制的不透明,政府之间也存在着严重的信息不对称,中央财政的职权越大,财政的效率反而越差,地方对中央财政的敲诈也越厉害。今天这个中央在技术上害怕地方,胜过了地方在政治上害怕中央。
  中央集权本质上是一种“计划政治”。地方政府没有公法上的财产权主体身份,政府与政府之间的经济行为就只能在相当程度上遵循“计划调配”的模式。因为独立人格的缺失,政府与政府之间找不到第二种合作的方式。中央权力凭借“总公司”的主体资格和意识形态的政治威望,通过强制性的财政转移支付,将公共资源在地方之间及地方和自己之间进行调动和协调,用这种方式去全面的代替市场化的博弈。如果承认现代政府在政治职能之外越来越多的负有经济功能,我们就不得不承认这种中央与地方政府之间产权不清晰的、单一制的、非契约化的行为方式,将越来越不削弱政府对付市场压力的能力,尤其是在对付因市场因素造成的各种社会冲突的压力时。


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