法治评论2006年： 法治框架内的改革才是真正的改革
胡健
【关键词】法治 改革 深圳改革创新促进条例
【全文】
“两会”期间，胡锦涛总书记在参加上海代表团审议时做出鲜明的表态，“要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心。”温家宝总理在十届全国人大四次会议记者招待会上再次强调，“要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。前进尽管有困难，但不能停顿，倒退没有出路。”在十一五规划的开局之年，中央领导强调要毫不动摇地推进改革开放，是对近年来以“反思改革”为名否定改革的思潮作出明确的回答，表明了中央鲜明的态度：改革曾经是、现在是、将来更是时代的最强音。
在这一历史背景下，如何推动改革、鼓励改革，如何对待改革创新中的失误或者失败，成为社会各界争论的焦点问题，有关决策部门也作出了探索和回应。2006年1月11日，最高人民检察院针对检察机关查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪,提出指导性意见：“对在改革开放、招商引资、企业改制过程中出现的失误或者失败,要慎重对待,严格区分罪与非罪界限,只要是从有利于发展出发,总体上符合中央精神和改革方向,没有徇私舞弊、中饱私囊,没有严重侵害群众利益,不要轻易立案。”2006年2月26日，改革开放的试验城市深圳经济特区诞生了全国首部改革创新促进条例，明确规定，改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，只要创新方案制定过程符合程序规定，个人和单位没有牟取私利，也不存在与其他单位或个人恶意串通，就可以免予追究有关人员的责任。虽然“不要轻易立案”意见和“免予追究责任”条款的初衷，是为了减轻改革者的负担，保护改革者的信心，调动改革者的积极性，但允许失误、宽容失败可能引发的直接后果，还是引起公众的广泛质疑。
一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，两者同步进行；第三种是先改革后立法。不可否认，在改革开放的初期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错领域一直存在并被默认，“先改革后立法”成为无奈而又必须的选择。在这一背景下，“先违法（或违反政策），既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式，“允许试错”、“宽容失败”等保障措施也相伴而生。但是从整体趋势上看，经过多年的改革，目前我国已基本建立了社会主义市场经济体制，社会主义法律体系也初步形成，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制和法律体系，建设法治基石之上的市场经济，在现有的法治框架内进行改革创新。“先改革后立法”已经不符合时代的要求，“先立法后改革”、“边立法边改革”，通过立法获得改革的合法性和正当性，成为必然的趋势；法治框架内的改革，才是真正的改革。
未来的世界是不确定的，任何事情都存在风险，改革创新是做前人从未做过的事，风险就更大了。不仅如此，改革创新还具有一定的困难性、复杂性，改革者承担着巨大的压力。因此，保护改革者，鼓励创新，是完全必要的。但允许试错、宽容失败是否就是真正地保护改革者？改革固然充满了试验性，但在我国进行的改革绝不是改革者的试验田，更不同于科学家在实验室里进行的实验。科学家的实验一次不行可以两次，两次不行可以三次以至多次，但在政治经济领域里的试验，则极容易导致国家与人民财产的重大损失，因此不容许无限试下去。改革的过程的确是风险与机遇并存，改革也并不意味着总是沿着正确的道路前行，从这个意义而言，试错也是改革的一部分内容。但试错，往往意味着国家与人民必须付出更高昂的改革成本，所以，我们有必要将试错减少到最低的程度，这才是对改革发展最好的支持。那么，如何才能真正保护改革者，降低失误、失败的风险呢？我们认为，法治框架内的改革是唯一的出路。
