面对学者们的不同意见，立法者的立场也发生过几次转变。早在《
中华人民共和国合同法》的制定过程中，就有人曾提出过“关于政府机关参与的合同，有各种不同的情况，应当区别不同情况分别处理。”“对政府采购行为要专门制定
政府采购法来规范”，“但这种规范，仅是对政府方的采购行为进行约束，并不是约束对方”。 [9]可见早期立法者对于政府采购合同等有政府参与的合同之规制，是准备认真区别于一般民事合同对待，在合同制度上做大的分类构建的。部分受官方委托的行政法学者在《行政程序法（试拟稿）》制定过程中对行政合同问题的讨论，以及起草
政府采购法过程中，起草小组内部关于政府采购合同性质的特殊民事合同与行政合同之争，也从另一个侧面应证了这一点。然而此后基于“成熟一个制定一个”的立法思想和对现有立法技术的考虑，立法者对政府采购合同性质的问题采取了搁置的态度，转而借鉴国内外的立法文本，对涉及政府采购合同的一些特殊要求如合同的备案、变更、补充等作了特殊规定，并明确规定适用《
合同法》。[10] 从当时送审的《
政府采购法（草案）》第一稿有关政府采购合同法律适用一般条款的表述——“政府采购合同的订立和履行，适用《
中华人民共和国合同法》和其他有关法律，本法另有规定的，按照本法规定执行”来看，可以认为这一阶段立法者在具体制度设计上还是高度注重政府采购合同的特殊性的，并且试图在条文表述上为日后超越
合同法的规定留有空间。但随着时间的推移，立法者的态度又逐渐发生了转变，2001年10月22日全国人大财经委副主任姚振炎在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上所作的《关于＜
中华人民共和国政府采购法(草案)＞的说明》中明确指出：“政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权权力的行使，购销双主的法律地位是平等的，因此，政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到，政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政晒夯咕哂形す怖妗⒓忧坎普С龉芾怼⒁种聘艿裙δ埽虼耍晒汉贤植煌耆韧谝话愕拿袷潞贤枰诿魅肥视煤贤ǖ那疤嵯拢哉晒汉贤挠泄靥厥馕侍庾鞒龉娑ā薄５?001年12 月25 日全国人大法律委员会在九届全国人大常委会第25 次会议汇报对第一稿的修改情况时，立法者对于上述特殊问题的规定又作了一些重大改变，逐渐淡化了特殊性。比如修改了一般条款的表述，直接明确地规定“
政府采购法使用
合同法。”并进一步补充强调“采购人和供应商之间的权利义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”[11] 从而以此为基调，形成了现行立法当中《政府采购合同》一章的表述。从该法的表述来看，可以认为立法者最终更倾向于将政府采购合同的性质定位于普通的民事合同，然后再辅以少量的特殊规则。
二 、比较：国际视野的拓展与学术源流的探究
综观这场纷纷扰扰的政府采购合同性质之争，我们发现一个很有意思的现象，参与讨论的学者们一般都注意到并且承认政府采购合同与一般民事合同的区别，即政府采购在主体、资金、目的等方面或多或少的具有公益性，恰恰正是这种采购公益性与合同合意性之间的矛盾，构成了政府采购合同性质之争的客观基础。根据基本的哲学知识，我们知道事物的本质是由矛盾的主要方面决定的，那么判断政府采购合同性质的问题就转变成了判断那种属性居于合同的主导地位。而由于我国实际上继受了大陆法系划分公私法的法律传统，学者们又往往路径依赖地习惯于从自身的知识结构和学科特点来分析问题，这种理论视角的差异就构成了政府采购合同性质之争的主观基础，也必然导致对政府采购合同性质“横看成岭侧成峰”，进而出现民法学者坚持特殊民事合同说、行政法学者主张行政合同说、经济法学者力倡经济合同说的门户纷争。而如果我们把研究的视野扩展到全球，我们会惊奇的发现同样的问题——既包括政府采购合同的性质问题，更是指行政合同的判断标准问题——在法治发达的大陆法系各国也有不同的解读和相同的争议。
在法国，政府采购合同的性质是因采购标的的不同而被区别对待的。立法明确规定公共工程承包合同、公共工程捐助合同和公共工程特许合同属于法定的六种行政合同类型之列，而对于公共工程以外的政府工程采购和政府货物、服务采购合同的性质，则要由行政法院结合具体情况进行个案判断，有行政合同和民事合同之分。而对于行政合同的定义和识别标准，法国法上并没有做出规定，倒是由行政法院在实践中形成了外在形式标准和内在实质标准这两套基本的判断标准。外在形式标准是指合同超越了私法规则，具体而言包括两种情形：一是合同中包括一些非私法的规定，如合同条款为行政机关保有特殊的权力，赋予行政主体单方面的合同变更权、解除权以及履行监督权等优益权，这些条款的存在表明双方当事人在缔约时就实际使合同不受普通司法规则的支配。二是缔结合同所依据的法律制度超越私法范畴，如依据行政法规定的强制缔约制度，法国非国有化电力生产企业必须与国有的法国电力公司签订供应合同，这个合同就应是行政合同。[12] 内在实质标准则是指行政法理论上所谓“合同与公务有关”的公务理论标准，行政法院对此作了较严格的解释，认为只有为直接执行公务而设定的合同才属于行政合同，具体包括两种情形，一是合同的另一方当事人必须直接参加公务的执行，而不仅仅是间接帮助或协助公务。如政府建设公共设施提供给公民使用，是现代社会政府重要的给付行政职能，而通过公共工程承包合同、公共工程捐助合同和公共工程特许合同，政府以向他人采购代替了自己建设，使得这一部分职能实际上为供应商所承担了，也正是在这个意义上，这三种合同才被法律定性为行政合同。二是订立合同本身就构成执行公务的一种方式。在这里经常被引用的例子就是巴黎政府为疏散工业而与迁移的企业签订补偿援助合同。 [13]尽管有学者认为只要合同的一方当事人是政府，并满足上述两大类标准之一，就足以使该合同具有行政性，[14] 但行政法院在很多案件中都强调判决必须更注意合同的实质内容而不是外形，如果合同在整体上被认为是民事的，那么即使存在非普通私法条款，也不足以使整个合同的性质转变为行政合同。就连法国学者自己也承认判断标准是富有争议的，因为无论是所谓的“公务”还是“私法规则”，其本身都有很大的模糊性和变动性。所以行政法院对行政合同的识别只可能是若干因素结合判断的结果，具有非连续性和非排他性。行政合同识别标准的模糊性，直接导致了个案中对政府采购合同定性的困难。实践中，一般认为单纯的政府采购活动是私法行为，除在合同签订的权限和程序方面受行政法的支配外，合同本身受私法支配；而当在具体的政府采购合同中直接涉及公共利益时，如将合同授予残疾人企业、环保企业等，就认定为行政合同。
