三、行政诉讼中适用调解的困境
　　我国正处于社会主义建设初级阶段，依法治国策略还在不断建设中，要实现在行政诉讼中适用调解，仍然存在许多困境，只有把这些困境克服了，才能真正使调解成为行政诉讼中维护当事人合法权益的有力方式，才能真正定纷止争。就笔者看来，主要有以下一些困境：
　　（一）司法独立性不强。在很长的一段时期里，包括现在，我国一直都没有司法独立的传统，司法与行政不分是我国法律传统的一个重要特点，社会生活各个领域都打上了行政化的烙印，这样，行政权力的高权性，使得行政相对人完全处于弱势地位，因此，尽管行政相对人鼓起勇气提起了行政诉讼，但也未必能真正得到法院的公正判决，因为法院其与行政机关在表面上是独立了，但实质上在很多方面仍然受到行政机关的牵制，经常受到干涉，独立难度很大，这就无形中会给法院的一些调解带有很强的行政色彩，使得平等的调解完全变成无理的调解，从而导致矛盾冲突的激化，这是与行政诉讼中适用调解的初衷相悖离的。
　　（二）监督力度不够。我国奉行的是公开审判原则，其本意在于实现社会群体对法庭审理活动的监督，保证法庭审判活动公正司法，切实维护群众合法权益，但是法院调解一般采取的自愿原则，通过庭前、中及后等多种方式进行，不能充分保证公开原则的实现，而行政诉讼由于其本身的特性，即主体一方是代表国家行使权力的机关，对调解的监督就显得更为重要，但就我国目前来说，在民事诉讼中的调解还没有一个很有效的机制，就更不要说行政诉讼中的调解了。另一个方面，由于调解方式解决纠纷是以当事人的合意为基础的，法官可根据案件的具体情况自由地选择和组合程序，从而使得程序法对法官的监督大打折扣，这样一来，法院在调解基础上所作出的裁判就很难令人信服了，尤其是对于败诉方来说。
　　（三）群众法律意识淡薄。尽管我国自建国以来不断加大普法宣传力度，但由于受几千年封建专制思想的影响，群众的法律意识普遍淡薄，由此形成的厌诉心理异常强大，特别是行政诉讼，所以法院设立的行政庭也就成了名副其实的 “冷衙门”，一年难得碰到几个案子，这一方面是慑于行政机关的权力，不敢与行政机关斗，也就是“民不能与官斗”；另一方面是群众对法院不了解，不相信法院，从而产生了“多一事，不如少一事”的想法，习惯了委曲求全。但这归根到底就是群众的法律意识淡薄造成的，那些陈旧的观念还留存在群众脑中，如“官官相互”等。因此，即使行政诉讼中适用了调解，对于那些缺乏法律意识的群众来说，他们还是不会轻易地就“告官”，即使“告官”了，也不会轻易相信法院在调解基础上作出的裁判。
　　四、行政诉讼中适用调解的规范

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