我个人认为，行政诉讼本身存在的问题分为几个方面。第一就是，行政诉讼的目的认识不清晰。大家知道，
行政诉讼法规定的目的是三个方面：为了法院及时、正确的审理行政案件，为了监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人、其他组织的合法权益。表面上看，是三个似乎同等重要的目的。但实际上，我们可以看得出来，由于行政诉讼制度里头的许多条款，更多的体现是保障行政机关依法行使职权，监督和维护行政机关依法行使职权这样一个目的，所以
行政诉讼法保障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。所以我说，三目的也好，两目的也好，最终在监督和维护行政机关依法行使职权这方面的制度设计，花了过多的笔墨。所以使它本来有的维护公民、法人、其他组织合法权益的目的没有得到保障，甚至被削弱了。从行政诉讼的判决上，大家都可以看到，我们
行政诉讼法有一个维持判决，这个判决本身实际上细想起来是有一些荒唐的。行政诉讼本来是给老百姓提供一个救济渠道，老百姓对某个行政行为不服，提起行政诉讼，状告行政机关，最后得到的结果是，行政机关没有错，行政机关的行为是合法的，予以维持。这个对老百姓（原告）而言，不是他的诉讼目的。他的目的是要推翻不服的行政行为，法院作为一个居中裁判者，最多应该讲，你要求推翻的这个行政行为的理由不充分，予以驳回，这就足够了。但是，法院超越了一步，不仅你的理由是不充足的，相反，你要求推翻的行政行为是合法的，予以维持。所以，维持判决在体现行政行为目的方面，是有问题的。至少我看，它削弱了维护老百姓合法权益这方面的目的。
还有，行政诉讼不得调解。不得调解的立法初衷，姜老师待会儿可以讲，当时是为了防止行政机关放弃权力，损害公共利益，防止行政机关损害公权力。但事实上，不得调解这个制度，我们在参考了有些国家的制度后发现，这是我国非常独特的一项制度，很多国家没有这个限制。行政诉讼不得调解，使得本来能够化解的矛盾、能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。所以，就出现了很多“官了民不了”，法院判了，但是执行不了，老百姓仍然不服，反复诉讼的这种情形，这都是跟我们制度的设计安排有关系的。所以，行政诉讼目的不是很清晰。三目的说、两目的说没能充分反映保护老百姓合法利益这个最重要的目的。这是需要重新思考和认识的。如何解决这些问题呢？很多人提了很多建议。有人说，应该把
行政诉讼法第
一条的依据和目的改成“解决行政争议”，或者“维护公民、法人、其他组织的合法权益”。但是，我认为，不管怎么样表述，行政诉讼的目的绝对不是简单的监督行政机关依法行使职权，老百姓没有义务去启动监督行政机关依法行使职权这样一个程序。老百姓是救济合法权益，监督是国家的义务和职责，检察机关和纪检机关应该去履行这个义务和职责。不要利用老百姓的诉讼热情，不要利用老百姓为了维护自己合法权益的这样一种程序来达到国家的目的。这个不应该是诉讼的最主要的目的，至少它应该排在很靠后的位置。这个是我认为需要反思的、
行政诉讼法需要完善的问题。
第二个要完善的是，行政诉讼的受案范围。我们知道，
行政诉讼法在受案范围上，是采取重要的两条标准。一个是具体行政行为；一个是人身权、财产权以及其他法律所保护的权利。也就是说，只有这两个条件同时具备，才符合行政诉讼的受案范围。换言之，如果这个行政行为不是具体行政行为，或者是没有明确纳入法律保护范围的其他权益受到的损害，可能就不属于行政诉讼受案的范围，也就得不到
行政诉讼法的保护，这个逻辑是有一些问题的。大家知道，
宪法所规定的任何一项权利都应该进入到我们所说的司法保护的范围。否则，这个权利就是空的。司法不保护，那么让谁来保护这种权利？让老百姓自己保护？这不可能。所以，
宪法所保护的权利和
行政诉讼法需要保护的权利没有有效的衔接在一起的时候，就必然会出现权利保护的真空。有些权利，
宪法规定了，但
行政诉讼法没有提供相应的救济渠道，就得不到保护，形成了权利保护的真空。我想，这一条是当时立法者们费了很多心思才规定了这么一条，人身权、财产权受法律保护，其他权利看法律有没有规定。如果法律规定属于行政诉讼受案范围，就保护；如果法律没有规定属于行政诉讼受案范围，就不保护，比如，政治权利，
宪法规定的其他权利，受教育权等等。所以，在这个问题上，
行政诉讼法的规定逻辑上是有问题的，也跟
宪法的规定没有有效的衔接。所以，在实践中就出现了一个我们中国特有的、争论的非常激烈又持续很长时间的理论问题，即如何区分具体行政行为和抽象行政行为，如何理解
行政诉讼法规定的受案范围。这是我们行政诉讼制度预设的一个争论的问题。现在回过头来看，有争论比没有争论好，至少是我们清楚的认识到了行政行为分了这么两类，而且有一类行为是不纳入行政诉讼范围的。所以大家现在对红头文件纳入受案范围非常感兴趣，甚至在具体研究哪些能够纳入，哪些不能纳入等等。我想，这都是
行政诉讼法制定者当时留下的一些问题。当然，
行政诉讼法规定的受案范围与我们理想的行政诉讼的受案制度是有一定差距的，但这种差距并不影响下一步在修改、完善
行政诉讼法的时候，再扩大这个范围。所以，
行政诉讼法关于受案范围的这些列举性的、否定性规定也好，还有具体行政行为、人身权财产权标准也好，现在每一项都受到了冲击，每一条大家都在争论，这也是下一步完善行政诉讼制度的起点。
我们到底从哪里完善呢？我觉得这几点都可以动摇，第一，具体行政行为这个概念可以动摇；第二，人身财产权这个范围可以扩大；第三，
行政诉讼法第
12条列举的这四种不可诉行为，国家行为、公务员的奖惩任免决定等都可以扩展，甚至除了国家行为，其他三种行为都可以扩展。当然，扩到什么程度，我们还可以再研究。当然，法律规定的最终裁决行为这个表述是不是清楚、准确，还可以再研究。总的一个想法就是，受案范围必须扩大，而扩大的对象就是
行政诉讼法规定的这几类标准和不可诉行为。但也有人担心，如果行政诉讼的范围扩到没有限制的时候，是不是会出现很大的紊乱和问题？比如说，抽象行政行为，如果老百姓对行政法规、规章都提起诉讼，会不会导致整个国家无法可依？至少会在行政法规领域里头受到很大的挑战。这种可能是不能排除的。现在
行政诉讼法做了这么严格的限制，还有人不断起诉所谓的抽象行政行为，提起很多公益诉讼之类的诉讼。所以一旦放开之后，每个行政法规每个老百姓都可以找到这样或那样不满的违法、违法的理由，从而对之挑战。范围是不是会放得很大很大？我们去年搞的一个
行政诉讼法建议稿里头，也做了一种保守的制度设计，即先不动行政法规行为，把规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的范围。这并不是我们妥协、投机，更多是现实性、可行性考虑。因为一旦把规章以上的行政法归纳入受案范围之后，这个法律能不能修改都会成问题，别说是修改到这种程度。所以，如果阻碍了法律的修改，那做这样的努力我觉得是无谓的。如果说我们提出，把规章以及规章以下的所有规范性文件纳入受案范围，如果能做到这一点，我觉得已经是很大的一步了。我们不能说一部
行政诉讼法修改就一步到位，以后一而百年都不变，不可能的。再过十年再修改吗。但是，如果现在胃口太大，最后导致
行政诉讼法一条都变不了，那时候我们会发现我们在策略上是有问题的。
