行政诉讼法的修改
马怀德
【全文】
主讲人：马怀德老师（中国政法大学教授）
主持人：王锡锌老师
评议人：湛中乐老师
姜明安老师
蒋勇律师
时间：2006年1月4日，星期三，晚上19：00-21：00
地点：北京大学法学院模拟法庭
主持人：好，各位同学、各位同仁、朋友们，大家新年好！我们本次的北大天同公法论坛应该讲是比较特殊的一次，很显然，这是本学期最后一次论坛，但同时又是2006年第一次论坛。所以，在这样一个特殊的场合，请允许我（刚才我已经获得姜老师的授权）代表我本人、代表我的同事、代表北大
宪法行政法研究中心向各位致以新年的问候！第一，感谢我们的同学、朋友在一年里对我们北大天同公法论坛一以贯之的支持。如果没有你们的参与，我们的论坛无论如何不可能向前走，为了这个，首先要感谢你们！第二个感谢，要特别给与这些参加我们论坛的主讲、嘉宾以及参与我们论坛的老师、专家。今天呢，马怀德老师是他们的代表，我们要特别感谢马老师出席这样一个场合，让我们欢迎马老师的到来！第三个，大家可能看到我们论坛的名字了，北大天同公法论坛。北大，大家都知道，天同，大家当然也都知道，我想，我们有一万个理由来感谢我们的朋友，天同律师事务所首席合伙人蒋勇律师，待会儿我们介绍嘉宾的时候会再介绍今晚的嘉宾蒋勇律师。
那好，下面我再花一分钟时间介绍一下今天的主讲人和嘉宾。首先，马怀德教授，马教授是北大的校友，他是北大本科毕业的，后来在政法大学求学、任教。今天，我想了解
宪法和行政法领域的同仁们都毫无疑问的清楚马老师在学业上、在推进这个国家法制建设的进程过程中取得了非常骄人的成绩。我想这也是我们北大的骄傲，让我们再一次欢迎马老师的到来！我们的老师，其实也是在座各位的老师，姜明安教授！姜老师旁边的是湛中乐教授！天同律师事务所首席合伙人蒋勇律师！蒋勇律师在从事律师实务前是最高人民法院行政庭法官，他在行政审判庭工作了很长时间，对行政法以及
行政诉讼法有很清楚的了解。我们也很高兴请到你！陈端洪教授，北大
宪法行政法的教授！我，大家都知道了。我想，在我把话筒交给我们主讲人马老师之前，让我再一次以本人名义给大家一份祝福，一份感激之心，我希望大家在新的一年里以更高的热情参与到我们的论坛之中，我们也期待在新的一年里我们的论坛能够涉及更多的问题，能够吸引更多的同仁来参与，让我祝大家快乐、安康！让我祝大家保有关注公法的激情，去改善我们的生活质量，谢谢大家！
马怀德老师：尊敬的姜老师、湛老师、陈老师王老师还有蒋律师，今天能够回到母校，跟各位同学见面，并且一起交流这个题目，我觉得非常的荣幸，也非常的高兴。记得一年多前我也曾经应同学之邀，来法学院做过一次讲座，好像也跟这个题目有点关联。又过了一年多，再次回到母校，我也觉得非常高兴。感谢大家今天能够来到这个现场，让我能跟大家一起交流，我知道大家都很忙，又要考试，又要准备回家，能够抽出时间捧场，我要感谢各位，谢谢大家！
按照姜老师和王老师的要求，今天主要是介绍一下
行政诉讼法的修改。所以我想谈这么三个方面的问题。第一就是，
行政诉讼法实施的如何？第二个问题就是，如何完善行政诉讼制度？第三，就是提供什么样的保障，能够促进行政诉讼制度的进一步发展？
关于第一个问题，就是
行政诉讼法实施的现状和问题，我想很多学者特别是近几年的研究已经提供了很多不同的视角。我个人认为，
行政诉讼法实施15年来，成绩是巨大的，成果是丰硕的。首先，在观念方面，它第一次将“民告官”这样一种法律制度固定下来，改变了长久以来人们“官贵民贱”这样一种观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。这种观念的改变是巨大的，对政府观念的改变更是十分显著。大家知道今天我们的官员之所以还知道一点“依法行政”的观念，知道一点
行政诉讼法的知识，我想
行政诉讼法是功不可没的。这种观念的变化比任何制度甚至环境的变化要重要的多，因为它是从骨子里头发生作用。另外一个非常重要的贡献就是，
行政诉讼法促使了一大批民主法制制度的健全和完善，这个从
行政诉讼法实施之后的
国家赔偿法开始，到后来的
行政处罚法、
行政复议法、
立法法、
行政许可法乃至今天全国人大正在制讨论的行政强制法，这一系列相关法律制度的出台或者即将出台，我想，都是在
行政诉讼法这样一个大背景下形成了一系列的制度。所以说，
行政诉讼法在我们国家整个行政法制的奠基过程中起到了非常重要的作用。这个贡献也是没有人能够否认的。另外一个贡献，就是在救济老百姓，救济公民、法人和其他组织权益方面，提供了一个重要的途径。尽管现在很多人还认为这个渠道不是直接的、最有效或者最完美的，但它毕竟是一个渠道。试想一下如果没有
行政诉讼法，那么也许今天我们有更多的冤案，今天我们有更多的人上访，或者有更多的社会不和谐的因素。所以，诉讼法为人们宣泄、为人们调整和政府的关系、为人们权利的保障和救济提供了非常重要的一个渠道。这几大贡献呢，我想都是有共识的。
当然
行政诉讼法实施15年来，也出现了一些问题，这些问题归纳起来，我想主要有几个方面。第一，
行政诉讼法本身在立法的时候就可能疏忽的或者没有预见到的、在制度设计上出现的一些问题。比如说，我们的受案范围过窄，行政诉讼程序的设计没有达到便捷、高效、公平公开这样的程度。再比如说我们很多行政诉讼的制度安排，存在这样那样的小问题。这些都是
行政诉讼法立法者在当时预见到了，没有写到法律里头，或者是没有预见到，今天出现了的一些新的问题。所以我们可以归结为是一个法律文本本身存在的问题。第二个问题就是，
行政诉讼法实施过程中暴露了行政诉讼体制，特别是法院司法体制中的一些弊端。因为在法院受理行政案件之前，你发现不了法院存在这样那样的弊端。只有它办理了几十万起行政案件之后，才暴露了行政制度本身存在的缺陷，特别是法院司法制度本身存在的缺陷。这也是近几年引发司法改革讨论的一个重要原因。就是
行政诉讼法，促使我们认识到了我们司法体制的弊端，我们的司法制度改革的必要性。另外一个非常重要的问题就是，
行政诉讼法的环境问题。前两天，最高法院在深圳召开“改善行政审判环境”的这样一个研讨会。这实际上就体现出，行政诉讼向纵深发展之后，它需要环境的支持，需要改善这方面的环境来配合。否则，在非常恶劣的环境下，行政诉讼制度是难以很健康的生长的。所以我们说，
行政诉讼法实施以来，问题可能很多，但概括一下，我个人认识到的至少是这么几个方面的问题，有法律文本本身的问题，有司法体制保障的问题，更有环境方面的问题。所以下面我的介绍可能更多集中在如何面对这些问题，完善行政诉讼制度。下面进入第二个方面。
第二个大问题就是如何完善行政诉讼制度？中国的行政诉讼制度在我看到的各国的行政诉讼制度中，我认为是比较好的一项制度。无论是从制度设计还是从实施效果上来看，相对来说都比较好。之所以有这样一套制度，我想姜老师是比较清楚的，姜老师是这套制度的直接创制者。它吸收了很多发达国家有益的经验，而且创造了很多很新的内容，包括举证责任。其中很多制度的创新，是令西方学者赞叹、感佩的。这套制度在运作过程中，我认为运行的也是相当顺利的。大家可以设想一下，在16年前的环境下，有这样一套制度出台，并且能够正常的运行起来，没有受到巨大的阻碍，没有停顿，没有被废止，这已经是一个很大的成绩了。而且这个制度在不断的运行过程中，在最高法院的调整下，不断的改善，发挥了很大的作用。但是，我们也不能不承认，这个制度设计本身还有一些小的瑕疵，有很多方面是立法者当时没有意识到的，有些方面是意识到了，但是没有办法写进法律里头的，更多的问题是在这个制度发展过程中新出现的。所以，非常有必要在
行政诉讼法实施15年之后回过头来，总结一下这个制度到底存在什么问题，从而为这个制度的改善提供一些理论上的支撑。
