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略论我国金融监管协调机制的建立

  2. 功能监管下的协调机制
  与上述国家成立单一的金融监管当局对金融市场进行整体监管不同,美国1999年的《金融服务现代化法》创设了独特的“功能监管”模式。概而言之,所谓的功能监管是指对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等;同时,由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)对金融控股公司进行总体监管,或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管, 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
  这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。 首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如,银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息;SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时,应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。 其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。例如,SEC在制定针对新混合型产品的监管规则之前,必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。 再次,各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突。例如,在对投资银行控股公司进行监管时,SEC必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。 最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如,若联邦储备理事会对SEC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议,可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求,要求法院推翻该条例;在法院最终审结之前该条例中止实施。 这四个方面的制度设计,为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
  三、对建立我国金融监管协调机制的建议
  除本文开头部分提及的三条原则性规定外,《银行业监督管理法》、《人民银行法》(新)和《商业银行法》(新)对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计,简列如下:


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