3．社会福利立法单薄。除了对部分特殊社会主体(老人、妇女、儿童、残疾人员)国家颁布有法律法规以外,就全体公民而言的社会福利,只是散见于其他法律规范之中,基本没有系统的法律规定。
二、社会保障法律体系和制度的构建
(一)社会保障法律体系的构建
我国虽然已初步建立起社会保障制度,但是缺少基本法律的支撑,框架体系缺乏总体思考,只是头痛医头,脚痛医脚,随意性很强。
1．框架结构随意。自1993至2004年9月,我国分别出台了六种框架,但无论是表述上还是在内容上都有很大差异。
(1)1993年党的十四届三中全会提出的社会保障体系的结构包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累六大部分内容。
(2)1994年颁布的《
劳动法》设定的社会保险框架是养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五方面内容。
(3)1998年国家对社会保障体系的框架设计是社会保险(主要是养老保险、失业保险、医疗保险),下岗职工基本生活保障,城市居民最低生活保障三方面内容,并发布了两个“确保”的政策。
(4)2002年党的十六大表述为：完善城镇职工基本养老保险制度和医疗保险制度。健全失业保险制度和城乡居民最低生活保障制度。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方,探索建立农村养老医疗保险和最低生活保障制度。虽然也是五个方面,但内容上却大大超过了以往的提法。
(5)2003年3月全国人大会议对社会保障法律体系强调的是三条保障线和两个确保,并提倡建立养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障的社会保障体系。三条保障线是：失业保险、下岗生活费和城市居民最低生活保障费；两个确保是：确保下岗职工的生活费,确保离退休职工的离退休费。
(6)2004年9月国务院新闻办公室发布的“中国的社会保障状况和政策”将我国城市社会保障体系设置为社会保险(养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险)、社会福利、优抚安置、社会互助、住房保障五方面内容。
2．使用概念混乱。从以上介绍看出,我国虽然没有颁布社会保障法,社会保障的基本项目已成定势,包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利。但是在使用以上概念时,内容有很大差异,或以点带面,或把社会保险视为社会保障,或把社会保障视为最低生活保障；有时甚至把社会保险中的某一个项目的内容视为社会保障,或者是以社会福利来代替社会保障。等等。
