提高行政诉讼质量另一进路：取消基层人民法院的第一审行政案件管辖权
Plain Argument on Cancellation of the Jurisdiction of Administrative Cases
刘加良
【摘要】“两便”原则和均衡负担原则是确定第一审行政案件的管辖法院须坚持的最为重要的两项原则。以这两项原则为着眼点的分析说明取消我国基层人民法院的第一审行政案件管辖权可以有力的抵御地方行政干扰、促进司法职业的发展和还原行政审判庭的设置在《
人民法院组织法》上的合法性。
In order to fix the jurisdiction of administrative cases in first instance of Local People’s Court, we regard the principle that it should be convenient to the parties and the principle that the administrative cases should be distributed among all courts in proportion as the most important ones. The analysis based on these two principles, cancellation of the jurisdiction of administrative cases in first instance of Local People’s Court can withstand the inference of local administration, facilitate the development of legal profession and deoxidize the legality of the setting of administrative divisions according to Constitutive Law of People’s Court.
【关键词】基层人民法院；第一审行政案件；管辖权
【全文】
《
行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来，已十五年有余。其修改已被纳入十届人大的立法规划当中。在此背景下，消除地方行政干扰和提高行政诉讼质量成为主要力求目标。为实现这样的目标，合理的配置第一审行政案件的管辖权应予以充分重视。本文的努力旨在为取消基层人民法院的第一审行政案件管辖权提供必要性和可行性论证。
一、取消基层人民法院的第一审行政案件管辖权更注重“两便”原则的“公正”立场
我国现行《
行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<
中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《
最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《
最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《
最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》主要以列举的方式规定中级人民法院管辖如下第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件，包括专利申请案件、宣告专利权无效或维持专利权的案件和强制许可案件；（2）海关处理的案件，主要是海关处理的纳税案件和海关行政处罚案件；（3）对国务院各部门所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（4）对省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（5）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（6）本辖区内社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（7）本辖区内重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（8）国际贸易行政案件；（9）反倾销行政案件；（10）反补贴行政案件。由于确认发明专利权的案件的被告是国家知识产权局、反倾销行政案件和反补贴行政案件的被告是是作出相应被诉反倾销行政行为和反补贴行政行为的国务院的主管部门，所以，至少从案件种类上看，现行法律规定的中级人民法院管辖的第一审行政案件更多的由位于北京的中级人民法院管辖，位于其他地方的中级人民法院实际管辖的第一审行政案件要少一些。由此可知，中级人民法院管辖的行政案件具有特殊性，相对较少，绝对数量不大，且在位于北京的中级人民法院和位于其他行政区域的中级人民法院之间呈现不平衡的分布状态。最高人民法院的统计数据表明，1999年到2002年四年间，全国第一审收案占全年收案的比例都在90%以上（见附表一），第一审行政案件的收案情况也与这一总体情况相吻合。于是，我们可以得知我国现行法律将绝大部分的第一审行政案件的管辖权配置给了基层人民法院，体现了对包括方便当事人进行诉讼和方便人民法院行使案件裁判权两个方面的“两便”原则的坚持，主要考虑到方便当事人就近进行诉讼可以节省交通费用、食宿费用等诉讼成本的耗费，同时也考虑到方便人民法院认定案件事实，就近进行诉讼保全、财产保全，执行生效裁判。可以说，如此的配置第一审行政案件的管辖权，对“两便”原则的坚持和贯彻不可谓不尽力，但这种主要立足于“追求效率”立场的配置不可避免的掩盖了“两便”原则的其他内涵，而这些其他内涵在当前却主要决定着我国行政诉讼的质量。“两便”原则的其他内涵要求配置第一审行政案件的管辖权应当便于当事人诉诸诉讼和获得公正裁判，应当便于人民法院公正有效的行使案件裁判权。最高人民法院的统计数据表明，1999年到2003年五年间的第一审行政案件的收案数量在8万件到10万件之间波动，第一审行政案件占全部第一审收案的比例在1.5%到2%之间波动（见附表二）。现实生活中，以行政诉讼的被告败诉率作为行政诉讼质量高低的衡量标准的“正面”报道时常可见。若此的数据和“正面”报道说明行政诉讼制度在我国发展的十分缓慢、艰难，处于一种异常尴尬的窘境。探讨个中的多方面原因将是一项非常庞大的工程，决非一人之力短时间内可为之事。但笔者认为，除了行政诉讼的受案范围过于狭窄、整个社会的诉讼法律意识有待提高等原因外，地方行政干扰也是且必定是一个重要原因。
