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但是，在当时的情况下，公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一，所处理的社会关系比较简单，在人民内部，在不同部门、地区、行业之间，在政府与人民之间，利益比较单一，下级服从上级，地方服从中央，政府代表人民，为人民服务，远远没有形成现在这样利益多元化的局面。第二，在政府内部分工比较简单，在根据地实行的是精兵简政，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的；在50、60年代，虽然存在党政分工，立法机关、行政机关和司法机关之间的分工，但国家重大方针政策的决策，立法工作本身，都受到学中央的直接领导，行政权力起着重要的作用。第三，党群关系，干群关系比较简单，人民对党和政府的感情比较淳朴。在这种情况下，立法工作虽然没有像现在这样的严格正规的程序，公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情（7）。
70年代末、80年代初以来，中国社会的情况发生了很大的变化，如果说50、60年代社会关系比较简单，法律所调整的主要是诸如家庭婚姻关系，对国民经济的计划、分配与监督，对反革命分子和其他严重犯罪分子的制裁，而且大量的关系不通过法律，而通过其他社会调控的手段，党的政策宣传，思想道德觉悟，当事人所在的单位领导的规劝或居民委员会的调解就已经把问题解决了，即使是犯罪分子，把他们置于群众的监督之下，也是最好的监督和改造办法；那么今天所出现的社会关系的复杂性程度比50、60年代大得多。首先，经济体制的改革带来了利益的多元化，在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成分，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了，在国家与企业之间，不同所有制的企业之间，企业的不同所有者之间，企业的所有者与经营者之间，企业的雇主与雇员之间，企业的管理者与工人之间，存在着大量的、多种多样的经济关系，处理这些关系，必须兼顾各种利益。其次，在政治领域，虽然毛泽东提出的并由周恩来身体力行的“为人民服务”的宗旨一直是党和政府工作的基本原则，但随着利益的多元化，随着在一些干部中“化为私”、“权钱交易”的现象愈演愈烈，人民不再把他们视为“人民的公仆”，而把他们看作是与人民有着不同利益的特殊的利益集团，如何使政府的权力既为人民服务，又不滥用；既高效合理地运转，又受到人民的有效监督，已经成为建立一个民主、有效率的社会所面临的复杂问题。第三，在社会生活领域，随着科学技术的发展，在环境保护、城市管理]交通安全、食品卫生、产品责任、建筑质量、知识产权、犯罪及其防范等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，普通百姓没有受过专门误码练，“只能说外行话”，很难对其中的问题提出有针对性的意见（8）。所有这些似乎都表明，随着社会关系的复杂化和科学技术的发展，似乎公众参与的范围变窄了。
不错，立法向着专业化和正规化的方向发展，是社会关系复杂化的社会分工的必然要求，但这并不表明现代社会是什么“专家统治”或“精英统治”的社会，人民群众只能在专家所设计的法律面前“俯首称臣”。这是因为：第一，专家必须依靠群众，立法是一件非常实际的事，它不是专家把自己关在书斋中就能完成的，历史上和现实中这类例子并不乏见。60、70年代，美国和法国都曾把法律专家派到第三世界国家，援助那里的立法。这些专家本人的学识都是一流的，他们宣称，由他们起草的《埃塞俄比亚民法典》在技术上超过了拿破仑民法典，而《秘鲁商法典》则超过了美国统一商法典（9）。尽管这些起草的法典，在技术上是高超的，但实践证明，它们并不适合这些国家的国情。法律的好坏只从法律本身是无法得到正确的答案的，只有适合实际情况的法律才是好的法律。而要了解实际情况，必须依靠群众（10）。这方面的另一个例证是，在评价我国近年来的法制建设时，我们经常会听到这样一种说法：“立法取得了很大的成就，而执法情况则相当严峻。”但问题同样是，怎么评价立法的好坏？一种执行情况相当严峻的立法，能说它取得了“很大的成就”吗？有人会说：“立法本身是好的，只是执行机制和人们的法律意识不高。”问题在于，立法者在制定法律时，难道不应该考虑执行机制和人的法律意识吗？难道法律的好坏仅凭立法本身，或别的国家的类似立法就能判断吗（11）？第二，随着法律调整的社会关系的复杂化，群众并没有因此而不参与到这些社会关系中去，相反，许多群众往往成为这类关系的受害者，像环境污染、产品责任、交通事故案件，都大量地涉及普通老百姓，如何处理这类案件，如何确定合理的赔偿标准，决不能脱离人民群众；第三，当然，随着社会分工的发展，群众参与的形式也会发生变化，许多社会关系，往往不是、也不可能是所有的居民都参与，而只是一部分居民参与，或只参与其中的一部分，这样在进行某项立法草案的公众意见的调查时，不必追求所有居民的普遍参与，而应实事求是，有重点地对主要涉及的居民和单位的意见进行搜集。因此，社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛的参与的本质。
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