行政程序立法应关注的八大关系
姜明安
【全文】
[ 说明：日前十届全国人大常委会将制定行政程序法列入立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已就该立法开始征求意见和进行立法调研。为此，《人民法院报》约我就行政程序法立法的有关问题写一篇稿子。我应诺后，对自己过去有关行政程序法的观点进行了梳理、归纳，写就此文。《人民法院报》于2006年2月13日刊载，刊载时作了若干删节。]
法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。
在法治健全或比较健全的国家或地区，通常都有比较完善的行政程序法。行政程序法典化是当今世界各国行政程序立法的发展趋势。当然，不同国家、不同地区的行政程序法典的模式并不相同：有的制定统一的行政程序法典，有的不制定统一的行政程序法典，而依不同行政领域、不同行政事务制定单行程序法典[1]；；在制定统一行政程序法典的国家、地区，其行政程序法典有的大而全，内容包括行政立法（抽象行政行为）程序、行政处理（具体行政行为）程序、行政裁决程序、行政救济程序等，甚至包括行政组织法、行政行为法等实体法的有关内容，有的则调整范围相对较窄，内容相当简要，通常只包括具体行政行为程序而不包括抽象行政行为程序，只包括外部行政行为程序而不包括内部行政行为程序，只包括行政主体行使职权程序（即事前、事中程序）而不包括行政救济程序（即事后程序），只规定纯程序问题而不规定任何实体问题[2]。
我国已经通过
宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。国务院为此发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了在十年内基本实现建设法治政府的目标。建设法治国家和建设法治政府都要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公权力的行使。但怎样健全和完善行政程序法？我们面临着立法模式选择：是采用现行模式，一个一个分别制定单行法而不再制定统一的行政程序法典，还是在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法典？我们主张在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法典。因为统一行政程序法典有纯单行法所不可能具有的下述优势：其一，有利于保障行政程序法制的统一，以避免分别单行立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由这种相互不一致、矛盾、冲突而引起的对行政相对人的不公正：相同情况，不同对待或不同情况，相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循），以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，以避免单独分别立法（在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量行政行为的程序是相同，或者基本相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”，以防止滥权和腐败，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是各别的单行法难以企及的。
