1．作为中央立法的国务院《
信访条例》没有专章设置信访者权和信访者义务。从上表中可以看出，许多地方立法都对“信访人的权利和义务”进行了专章规定，即便没有专章设置权利义务的地方
信访条例，也通常规定了“信访人”一章，涉及到了信访者权和信访者义务。而国务院《
信访条例》不仅没有专章设置信访者权和信访者义务，而且在其他章节中所间接涉及到信访者权和信访者义务的条款也是显得零散、模糊。这种立法状况，难以给地方信访立法提供一个优秀的参考蓝本，笔者甚至认为，有些地方立法对信访者权和信访者义务的规定在某种程度上说，还要优于作为中央信访立法的国务院《
信访条例》。应该说，这种中央和地方的立法差异的客观存在是不协调的。
2．作为地方立法的省市信访条例没有及时与国务院《信访条例》接轨，尤其是有些上个世纪90年代颁布的信访条例，在许多条款方面已经显得不合时宜或者与国务院
信访条例存在冲突。例如，北京市信访条例是1994年通过的，该条例在规定信访人的权利时，第（四）项是“对反映的问题,要求解决或者答复”。这一款项之立法表述在笔者看来，已经有陈旧之嫌。“对反映的问题要求解决”之立法用语带有强烈的人治色彩或者政策基调，与现代法治不相吻合。再如，1995年通过的河北省信访条理规定：“走访反映群体意愿、要求的，应当推举代表，代表人数不超过４人”，这与国务院新
信访条例以及其他省市信访条例关于群体信访代表“不超过5人”的规定明显不符。
3．权利义务条款规定存在着过于原则、分布散乱、抽象权利和具体权利不分的缺陷。尽管有些地方
信访条例设置专章，明确规定了信访者权和信访者义务，但往往都是使用三五个条文原则性、象征性地进行规定，且大都是规定的信访之抽象权利即信访权，而对信访之具体权利即信访者权则很少专门涉及。绝大多数立法是通过在具体程序中零散规定信访者权，这很容易让
信访条例之文本的读者尤其是信访人，无从知道自己在信访活动中究竟享有哪些具体权利。此外，信访之抽象权利（信访权）和信访之具体权利（信访者权）的内涵之差异性也决定了两种不同性质的权利应该分别规定，而不是概括、笼统地混合规定。但通观这些
信访条例却发现，大多数
信访条例并未对这两种权利作出明确的划分，于是在
信访条例的文本中也是混合堆砌在同一个章节之中。
三、保障信访者权和信访者义务实现的几点立法思考
本节主要写作意图在于通过立法层面上的分析来探讨如何保障信访者权和信访者义务的实现。显而易见，保障信访者权和信访者义务的实现，是保障信访秩序、实现信访目的、开展好信访工作的必然要求。但如何保障信访者权和信访者义务的实现，却是一个非常复杂的理论问题和实践问题。这涉及到信访理论的研究、信访立法的规范以及信访工作的科学有效的运行机制。本文主要从信访立法的角度，来谈谈笔者对保障信访者权和信访义务实现的几点思考。
（一）在立法技术上，采用专门章节规定信访者权和信访者义务
为何要专门章节规定信访者权和信访者义务？一方面，这是由信访的性质和目的决定的。根据国务院《
信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访在我国已经成为一种民意表达制度。而作为信访者的公民、法人和其他组织之所以选择信访形式表达自己的诉求，就是因为作为制度化的信访能够为信访者提供表达平台，以实现其诉求意愿。因此，信访本身既是一个权利行使和权利救济的途径，也是一个权利行使和权利救济的过程，与此同时，权利的行使和救济离不开义务的负担和履行。从这个角度来看，笔者认为，很有必要在立法中重视信访者权和信访者义务，而设置专门章节明确规定则是一种最优化的立法技术选择方案。另一方面，这是由信访立法文本的读者要求决定的。笔者认为，任何立法文本都会有相对固定的读者群体，信访立法文本也不例外。那么，作为信访立法文本的
信访条例或者信访法的读者应是谁呢？在
信访条例或者信访法的对人效力范围内的一切人固然是其读者，但相对固定的读者群体则是信访人群，包括信访者群体和信访工作者群体。这些人群是信访立法文本的直接读者，也是信访立法文本的直接使用者。因此，在信访立法文本的技术处理上，很有必要让文本读者明确知晓其享有的权利和应承担的义务。这就要求在信访立法上必须专门章节设置信访者权和信访者义务。
