三、中国法治建设为何要分步推进、从外围部分走步？
　　　　－－由改革成本决定的法治发展的“分步推进”特征
　　上一部分从改革成本与收益这一特殊视角对中国法治外围部分与核心部分的相互关系做了一种理论性的说明，这为中国法治发展的路径分析提供了某种前提。一些第三世界国家的政治民主化改革经验告诉人们，改革的目标设计固然重要，改革道路与策略的选择同样是致关重要和事关成败的。中国的十几年改革的经验教训更从反面突出地提出了改革的成本－－设计成本、实施成本与风险成本的问题，使人们在一定程度上抛弃在改革问题上的浪漫态度，把如何降低改革成本，防止改革失败，与民主法制改革的道路和步骤选择问题联系在一起，从一般性地关注“中国应该走向什么样的法制”的目标性问题转向了“中国如何才能走向法制”这一现实操作性课题。这标志着改革进入成熟的理性阶段。
　　（１）发展中国家民主法制改革的成本与改革成败。中国有句古话：前事不忘、后事之师。从世界近代史来看，在西方文明的压力和挑战面前推进本国现代化的，中国不是第一人。在我们之前，已经有许多第三世界不发达国家在追求社会现代化和政治民主化的坎坷路上颠簸反复，成功者较少，失败者尤多。早在60年代，亨迁顿先生在其著名的《变化中的社会秩序》一书中提出了一个为当时的其它西方学者所忽视的事实：许多新兴的第三世界国家在第二次大战后经济上确实有了长足的，但多数国家在政治上未能实现相应的进步，相反，却陷入了政治不稳定。在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，到处可以看到政治秩序下降，政府的权威性和合地性遭到破坏，原因就在于政府在民主呼声和西方榜样的压力下，让政治参与跑到政治制度化的前面去了，使政治参与变成了一种无序的力量。（注14）。亨迁顿进而认为，与西方国家早期现代化不同，第三世界国家的社会现代化进程是一个社会急剧变化的过程。经济的发展、社会集团的分化、利益和价值观念冲突、民众的政治参与期望值的提高，这些力量远远超过了原有政治体制的适应能力和承受能力，从而导致了社会政治的紊乱。这说明，由于第三世界国家的政治民主化、法治化改革与西方早期国家的社会现代化进程有着极不相同的背景和环境，如何控制和减少以政治紊乱、社会动荡和政府权威下降等形式表现出来的改革成本（代价）问题是改革成败的关键性因素。忽略了改革成本问题，在社会政治经济条件不完成俱备的情况下，以激进态度和加速推进的方式进行政治民主化和法制改革，往往欲速而不达，甚至使国家政治和社会生活陷于无序和混乱状态，最终导致改革的失败。
　　（２）法治改革的社会目标与操作目标。民主法制改革成本问题的提出，从某种角度暗示出改革的两种目标：一个是改革的社会目标，即改革要达到的最终目标；另一个是改革的操作目标，即改革过程的有序化控制。中国的法治化改革是一个政府推进型的改革，改革的每一步骤的结果，都要有助于加强政府对社会的有效管理，并保证对下一步改革起到促进作用。唯有如此，才能在改革的整个过程中始终保持政府的权威，保持政治上的稳定性。如果改革急于成功，使改革的社会动员和体制转轨速度大于原有体制的承受能力，就会对体制本身造成危险，使体制陷于震荡和崩溃。
　　人们显然都注意到了，以1989年为分界，中国领导层对政治领域的改革出现了一种明显的态度变化，即从强调政治体制改革转向强调稳定，从“高度文明、高度民主”的理想目标转向“富强、民主、文明”的现实目标。在1989年以前，邓小平经常谈及政治体制改革问题，包括党政分开问题，人治与法治问题，发扬民主问题。然而，从1989年２月北京高校学潮后，邓小平就开始强调稳定问题，提出“中国的问题，压倒一切的是稳定”的著名论点。从此时起，对稳定问题的强调成了邓小平以后相当一段时期的谈话主题。在邓选３卷中从1989年２月到92年２月的26篇文章谈话中，有13篇谈及稳定问题，其中许多言谈重申了“稳定压倒一切”的主题。另外，在中国共产党十三大报告中也没有再重复十二大报告中提到的“高度文明和高度民主”的提法，而是采用了更现实的“富强、民主、文明”的较现实的提法。这种变化说明了什么？难道政治体制改革目标放弃了？难道高度民主和法治的目标放弃了？当然不是！一个显而易见的原因是，经过1989年政治动乱和经济改革的深入，国家决策层对改革的困难和艰难性的认识更深刻了，对改革成本与风险问题的关注更多了，中国改革的阶段性目标和任务也随之重新修订－－从过去侧重对改革最终目标的关注转向对改革过程的有序化控制，从寻求直通车式的改革转向对改革的阶段性和稳步推进的强调。
　　（３）法治改革步骤与不同部分改革的时机选择。即然政治法制改革的成本问题事关改革的成败，而改革成本又主要体现在降低改革风险、保持社会政治稳定方面。因而寻求降低改革成本之路，就是要在旧体制下暂时避开改革成本高的领域，从改革成本低的领域入手，同时要把握好不同改革步骤的时机，在时机有利且有前期改革收益补偿的情况下进行高成本、高风险的改革。
　　上面已经说明了，法治外围部分改革的特点是成本较低，且有近似的即时收益。于是，人们可以拿收益来补偿成本，这不仅能够保持社会政治稳定，而且还能够通过改革发生的效果，增强政治和社会稳定。法治核心部分的特点是改革成本高，且不一定能产生即时收益，即在改革初期的相当一段时期里，改革是没有收益的。在这种情况下，政府要承受政治不稳定和权威下降的风险成本。显然，这种改革成本是政府不愿承受也不一定能承受的起的。所以，民主法制改革必须从改革成本较低而收益较高的领域起步，也就是说要从法治的外围部分起步。具体说，它包括初步建立社会主义市场经济的法律体系；加强执法、执法监督和法律服务；通过全国性普法，提高全社会的法律意识和法律观念；搞好社会治安，维护社会稳定，保障经济发展和公民合法权益；加强各级政府依法行政、依法办事；完善人民代表大会制度，加强基层民主建设和廉政法制建设等等。在过去若干年里，中国领导层和政府部门把法制改革控制和规范在“加强法制”的限度内，所体现的就是这个道理。

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