所谓法治的外围部分，其“加强法制”的色彩要浓一些，主要是指围绕法治核心目标的初步性法律建设，包括建立与社会主义市场经济适应的法律体系，实现社会生活管理和国家行政管理的规范化、法制化，打击犯罪，保障社会秩序，实现有法可依，有法必依，执法必严，违法必究等内容，这也是在过去若干年中实践部门的同志所主要强调的。法治外围部分的目标，是要在二十世纪最后若十年中为实现中国的经济赶超目标提供一种基本的社会和政治秩序保障和管理保障。
　　把中国的法治建设较形象地划分为外围部分与核心部分，有助于从整体上把握中国法治问题的总体框架和战略格局。一方面，没有法治的外围部分，实现法治核心目标所赖以依靠的条件或必要过渡就不可能具备，不从法治外围部分起步，中国的政府推进型法治也不可能走向最终意义上的法治。另一方面，不实现法治的核心目标，法治建设就只能是不彻底的和不巩固的法治，就只能是“半截子法治”，不可能为未来中国的现代化社会提供长久稳定的政治体制，就不可能最终从制度上保证人民民主权利的实现，中国的改革事业也不可能最终成功。所以，即使当前人们可以针对不同情况和形势要求对法治改革中的这两个不同组成部分有所侧重，有的强调“加强法制”，有的强调“权力监督与制约”，但从总体上说，从长远意义上看，法治建设的这两个方面必须是相互结合的，不可有所偏废。
　　　　 二、法治外围部分与核心部分的一般关系
　　　　　 －－－改革成本、收益等问题的比较阐述
　　
　　中国法治建设是对已有社会主义政治体制的一种改革，也是对有几千年封建传统的中国社会的一种改造。任何一种社会改革和改造都不会是一帆风顺的，都需要通过巨大投入来创造条件，排除阻力，并且要承担风险。也就是说，改革有一个社会成本问题（注５）。所谓政治和法治改革的成本，主要是指改革进程中的投入与风险问题。其表现方式可以是多种多样的，如社会成员不满抱怨、积极性下降、社会动乱和社会规范失范、政令不畅通、政策难落实等等，实质上是政治不稳定和政府权威受挫。另一方面，改革都是有预期目标的，都想要达到一种的目的。也就是说，改革是可能会有收益。没有预期收益，就没有人会进行改革，更没有人会拥护改革。
　　通过对中国法治外围部分与核心部分的不同性质、特点和作用的分析，人们会发现，两者的改革成本与收益有很大的不同。这种改革成本和收益的不同表现在以下几方面：
　　（１）法治外围部分和核心部分的设计成本不同。法治外围部分的设计成本较低，而法治核心部分的设计成本比较高。一位著名的国外政治学家说过：“一个成功的革命者无疑是政治巨匠，而一个成功的改革者则必是一流的政治家，因为改革者必须比革命者具备更高超的政治技巧”（注６）。中国的民主法治建设是对原有社会主义政治体制的一场伟大改革，如果说法治建设本身的操作需要一种很高的政治技巧，那么，法治核心部分的改革比外围部分的改革就更需要运用一种熟练的政治技能和组织技能，也更需要一种预先的运筹帷握能力，需要对各种社会力量、改革的力度和时机、不同改革项目的轻重缓急等内容有一种预先的判断和把握。如果说包括法治建设在内的整个中国改革最初都是按照“摸着石头过河”的方法进行的，那对于以政治体制改革为龙头的法治核心部分的改革则更须慎重。一个明显的事实是，随着改革的深入，人们对加强法制、依法管理的必要性的认识愈来愈趋于一致，这样做的益处也明显摆在那里，故决定起事情来容易达到比较一致的意见。比如在经济管理和宏观调控方面，认识到法律手段的作用，而不是象过去那样以行政手段硬性干预经济；在政府工作方面，开始注重对人大负责，尊重司法机关依法作出的决定；在社会管理和维护秩序方面，也开始学会对先立法、后管制，以使管理行动有法律依据，而不是简单以行政命令行事。同时，中国领导层和政府各部门在法治建设中已经越来越多地借鉴国外的经验和做法，并且取得了相当的成效。但这些工作多限于法治的外围部分。而法治的核心部分，由于其涉及到政治体制等重大且敏感的问题，对于如何作为且这种作为的预期效果一时又难看清楚，故在出台措施方面则要慎重得多。邓小平的一段话对于此种考虑说得既坦诚又透彻：“政治体制改革问题太复杂，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清楚从哪里着手。国家这么大，情况太复杂，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心”（注７）。这说明，法治核心部分改革在操作实施中的复杂程度，决定了对这场改革的预先设计也是十分复杂的，直到目前，拿出一个具体的操作方案的时机和条件仍未完全成熟。
　　（２）法治的外围部分与核心部分在实施过程中的可控程度不同（注８），风险成本不一样。法治外围分部改革实施过程的可控程度较高，相应的，其风险成本较低；而法治核心部分的可控程度较低，相应的风险成本比较高。中国的法治建设是一种政府推进型法制，目的是要强化管理手段，改进和完善现有管理体制，其必然要求社会的法治化进程具有较高的可控性，一旦失去控制就会造成对现有社会生活秩序和政府管理秩序的巨大冲击，社会和政府都要承担失败的风险，这是与政府推进型法治的建设初衷相违背的。客观而言，中国目前正处于改革中期的体制转轨和社会转型阶段，政府承担着巨大的国内外压力。实施法制的外围目标是一种可控性较强的过程，又有助于加强和改善政府管理，提高社会稳定的程度，因此，其风险成本较低。比如，打击社会犯罪是加强法治外围建设的一个重要内容，它有助于加强社会治安秩序，保证人民群众安居乐业，进而保障了社会稳定。邓小平讲，要两手抓，一手抓建设，一手抓法制。在许多场合下都是从以法律维护秩序、加强和改善政府管理的角度谈的。也就是说，实际上强调的是法治的外围部分改革。而法治的核心部分，虽然从长远看有助于政治长治久安，但这种改革的实施过程却是一个剧烈的社会动员过程，会释放出巨大的社会能量，控制不当会冲击和危及政治和社会管理秩序。同时，法治核心目标的实现，又需要一个较长期的体制与社会的适应过程和体制内部的磨合阶段。剧烈的社会动员与新体制之间在短期内的不适应，极容易增加当前的的不可控因素，导致政权和社会的不稳定。因此，法治核心部分改革的风险成本比较高，也特别需要慎重。
　　（３）法治外围部分与核心部分涉及对传统政治文化的改造深度和难度不同。在中国这样的有几千年封建传统的东方国家中搞政府推进型法治，特别需要对传统政治文化进行某种深层次的改造。法治外围部分的改革涉及对传统政治文化改造的内容较少，或者说，法治外围部分的改革主要是针对社会的，其要求加强对社会的法制化管理，要求公民和社会组织严格守法，提高法制观念和法律意识。而中国古代社会法制的核心就是要求社会成员守法，要求各级官吏守法，使法律成为辅助管理社会的有力工具。从这种意义上说，法治外围部分与传统政治文化有很多相一致的地方，两者间的冲突也比较缓和。

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