中国民主法制（法治）改革的基本框架与实施步骤分析
蒋立山
【关键词】法治、法治战略
【全文】
本文获第二届全国青年优秀社会科学成果二等奖（专家提名奖）（1998年），1996年中国社科院法学所及全国法学报刊“中国法治之路”有奖征文二等奖（一等奖空缺）。
与西方一些国家的社会演进型法治不同，中国目前正在进行的法治建设是一种政府推进型的法治（注１），法治的未来前景在很大程度上取决于政府对法治目标和实现步骤的战略设计与思考，取决于的政府对近期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时合理推进的结合。如果说，中国法治发展战略问题涉及法治目标、步骤、道路等“走向什么样的法治”和“如何走向法治”的问题，那么，作为中国改革总设计师的邓小平关于中国民主法制（法治）问题的思想论述和在这种思想指导下的中国法制改革的实际轨迹就特别值得引起人们的注意。本文意在结合邓小平的有关思想论述和中国法治改革的实践发展，对中国法治发展战略中的几个关键性问题做一种初步探索。这些问题是：第一，中国民主法治问题的基本框架是如何构成的。第二，中国的民主法治建设为什么要实施分步推进战略，其中的主要制约因素是什么？第三，中国民主法治在把即定目标模式转化为一个成功的体制设计的过程中会遇到什么问题？有中国特色社会主义法治的体制框架可能是个什么样子？
应该说明的是，对于上述问题，尤其是最后一个问题，本文只是想尽量合理地把问题提出来，或者说是提得更明确一些。问题的最终解决，自然不是本文力所能及的。
一、中国法治的外围部分与核心部分：中国法治问题的基本框架
或许人们早已注意到，目前关于中国法治问题好象有两种不完全相同的说法。一种说法是“加强法制”，如建立社会主义市场经济的法律框架，运用法律手段保障社会和政治稳定等等。另一种说法是在肯定上述内容的同时，似乎更强调“民主法制化和法制民主化”，更强调“权力的监督与制约”。这两种说法都可以从邓小平自1978年以来的近20年中的思想论述中找到根据（注２）。理解和处理好这两种说法的相互关系，需要人们对中国法制（法治）问题的基本格局及其内在各部分的联系有一种整体把握。
（１）邓小平文选中的“法制”概念和中国法治问题。法学家们谈论的邓小平民主法制思想，有许多内容在邓小平文选中并不是做为法制问题出现的。这虽然不应妨碍人们研究邓小平法制（法治）问题，但至少应该加上一个解释学的前提。应该注意到，邓小平本人很少使用“法治”概念，其本人虽然偶尔有一两次提及“法治”问题，但“法制”概念是其著作中谈及法律问题时的主流概念。邓小平文选中的“法制”概念主要涉及民主的制度化、法制化，打击各种犯罪行为，使人人真正懂法，搞法制靠得住些（针对反腐改和廉政问题），等等。与此同时，人们也注意到，已发表的邓小平文章、谈话中，有许多地方和内容是谈政治体制改革问题的，这些问题与理论界谈的“法治”问题实际上同指一事。这主要是指法治人治问题、政治生活民主化问题、党政分开问题、对权力制约的评价问题、不使路线政策因领导人改变而改变问题等等。这些问题都涉及到理论界所谈的法治问题的更根本方面。
所以，法学家们所说的法治问题，在邓小平文选中实际上是作为两个问题出现的，即一个是法制问题（有别于“法治”问题）（注３），另一个是政治体制改革问题（其核心部分近似等同于法治问题）。这两个问题相互之间也有某种联系，这就是民主制度化、法制化。由此，人们可以把邓小平《文选》中的涉及的法制（法治）问题“划分”为二个层次的内容，一个是法制问题，即用“法制”概念论述的“有法可依”、打击犯罪和加快立法等问题；另一个是政治体制改革问题，即没有用“法制”概念论述的法治问题，如权力集中与权力制约、党政分开等问题。把这两层内容统一、结合起来思考，中国法制（法治）问题的总体框架就比较容易把握了。
（２）中国法治的外围部分与核心部分。邓小平对于法制问题和政治体制改革问题的论述并不经常结合在一起，然而，这两方面内容构成了我们日常所说的、从西方文化中引伸过来并意欲改造创新的法治概念的基本内容。在这两个组成部分中，政治体制改革的内容应该说是更根本的，而法治本身就是政治体制改革中的组成部分。同时，相比较而言，政治体制改革也是邓小平论述最多、感触最深的话题。所以，为了便于对中国法治问题做一种更深层次的分析，在等同使用“法制”和“法治”两概念的前提下，我们有必要把中国法治要解决的问题基本划分为两大部分：一个是法治的外围部分，其主要对应于邓小平关于加强法制的思想；另一个是法治的核心部分，其主要对应于邓小平关于政治体制改革的思想。这两部分之间也有某种交叉，但在主要方面的区别是很明显的。法治的外围部分与核心部分，构成了中国法治问题的基本框架。
所谓法治（法制）的核心部分，其“民主法制化和法制民主化”的色彩要浓一些，主要是要解决包括人治与法治，政治体制改革等问题在内的法制的根本性问题，目的在于为中国现代民主政治提供一种长久稳定的、法治化的政治体制。与法治核心部分相联系的法治核心目标， 在深层意义上涉及到毛泽东与黄培炎先生谈及的共产党怎样才能“跳出周期率”的问题。当时，黄培炎提出一个问题,中国历代新建王朝都最终摆脱不了腐败和垮台的命运，中国共产党人如何能防止这一点。毛泽东廖廖数语，把这个问题从理论上回答得淋漓尽至。毛泽东说，我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息（注４）。毛泽东的回答并不仅仅是某种个人的观点，它代表了国际共产主义运动在号召人民革命时作出的政治承诺和自身想往的牢固信念。然而，回顾国际共产主义运动70多年的历史和中国社会主义40多年的历程，人们深深感到，离完全实现这种信念还有一段很长的路程。所以，法制的核心目标，从根本上说，就是实现民主、防止政府腐败，实现政治的长治久安。从某种意义上说，这乃是中国政治民主化进程中最难完成的部分。
