论公共行政体-法搜-中国法律信息搜索网

　　公共行政改革作为一种现象，其实质是各国将行政权的分化，分给各非政府、非营利性组织行使。在我国，从新中国成立到计划经济解体，政府一直扮演着全能的角色。进入市场经济时代后, 同样也经历了和经历着公共行政社会化和行政主体多元化的过程，一方面，从80年代初开始，中央政府不断的向地方政府下放了经济管理权、财政收支权、人事管理权。另一方面，政府还通过授权、委托等方式逐步向企业和社会放权。越来越多的权力分给了所谓的“非政府组织”、“非营利性组织”、“准政府组”、“社会中介组织”,“第三部门”等。国家权力向社会转移已经成为现代社会一种越来越强劲的趋势[12]。
　　（二）现有行政主体的嬗变
　　在公共行政改革过程中，现有行政主体的嬗变表现在：1、法律、法规、规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权；2、行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权；3、社会公共组织根据内部章程行使公共权力。这样一来，行使社会公权力的组织是各种各样的，如作为基层群众性自治组织的村民委员会、城市居民委员会；作为行业组织的律师协会、医师协会，作为学术机构的大学、研究院，等等。这些组织既可根据法律、法规、规章的授权或行政机关的委托行使一定的国家行政职权，也可根据其本身的章程对其内部公共事务进行自治管理，行使社会公权力[11]。
　　这些享有一定程度公共行政权力的非政府组织，参与公共行政事务的管理，使得公共行政组织呈现多元化。有的已符合现有行政主体概念的要件。使得我国现有行政主体逐渐发生嬗变，加剧了其内涵与外延之间的偏差。特别是哪些权力、义务基本统一，权力与责任实质上基本相符，因而不同于行政机关的“行政主体”，如村民委员会、律师协会等，可以说已不在现有行政主体概念内涵界定之内。这势必会突破现有行政主体概念的界定范围，引发现有行政主体概念的危机。
　　三、现有行政主体的新生体:公共行政体
　　笔者认为现有行政概念存在上述缺陷的根本原因，也是其在公共行政改革冲击下出现危机的原因，就是其内涵与外延存在的偏差。它是现有行政主体概念最致命的缺陷。
　　 “概念是反映事物本质属性的思维形式”[12](P23)，由内涵和外延构成。“概念的内涵是指概念所反映的事物的本质属性”[12](P26)，“外延是指具有概念所反映的本质同性的那些事物”[12](P26)。符合现有行政主体概念内涵的，在德国有国家（联邦和联邦各州），具有权利能力的团体（县和镇），公法设施和公法基金会，具有部分权利能力的行政机构，所谓的被授权人（或者被授权的组织），以及私法组织形式的行政主体[4](P498-504)；在法国有国家、地方团体、公务法人或者同业公会[5](P41-42)；在日本有国家、地方公共团与其他行政体[13](P274)。在三者中，国家是毋庸置疑的行政主体，而在我国，根据现有行政主体概念的内涵最应成为行政主体的“中国人民共和国”，却不是行政主体。