日本的“行政主体即是行政权的归属者。在现行
宪法之下，行政权属于国家或公共团体。”[6](P13)国家、公共团体等行政主体都是法人。而代表其行使行政职权的行政机关在其权限范围内进行的行为的效果，直接归属于行政主体。行政机关不能成为权利义务的主体。[6](P14-15)
可见，在这三个国家中，行政主体的权利与责任的相统一，是实质上的、真正的统一。行政主体所属的行政组织（行政机构或行政机关等）具有法律意义的行为的效果直接归属于行政主体。行政主体所属的行政组织不能成为权利义务的主体。
（四）无法确定行政诉讼被告。
在德国，“绝大多数案例中，原告都是公民，而被告则是国家或者公法团体。”[7]（P185）。行政机关“在原则上无参与能力，也不可能有自已的权利和义务。”[7]（P193）。而且根据《联邦德国行政法院法》第35条、第36条规定，在联邦政府、州或者州政府的命令下，代表其参与行政案件审理的，是设在行政法院中的公益代表人 [8]（P266-267）；在法国的行政诉讼中，“国家作为当事人时，通常由有关的部长代表，省作为当事人时由省议会主席代表，市镇作为当事人时由市长代表。”[5]（P643）；在日本，“通常，诉讼当事人是行政相对人和国家、公共团体，即行政主体成为被告，行政厅一般不成为被告。并且，在国家成为被告时，法务大臣代表国家。地方公共团体成为被告时，行政首长代表地方公共团体进行诉讼。”[9]（P737）
可见，德国、法国、日本的行政机关等行政主体所属的行政组织与行政诉讼被告的确定没有太大关系。即使由实施有争议行政行为的行政机关首长作为代表，也主要是出于诉讼的方便，与法律责任的归属无关，行政诉讼后果由行政主体承担。
我国现有的行政主体概念却反其道而行之，其产生的最直接起因来自于行政诉讼实践确定行政诉讼被告的需要。但实际上,现有行政主体概念在行政诉讼被告确认上的作用极为有限，反而增加了起诉方在证明“有明确的被告”方面的负担。特别是在行政组织法不到位，“行政主体”推卸责任的情况下，往往会出现难以确定行政诉讼被告的问题。
二、公共行政改革的冲击与现有行政主体的嬗变
（一）公共行政改革的冲击
依据主体和管理事务的不同，行政可分为公共行政与私人行政。公共行政又可分为国家行政与社会公行政，前者指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。后者是指非政府、非营利组织行使公权力管理社会公共事务的活动。传统意义上的公共行政指国家行政。不过，20世纪70年代末80年代初，世界各国兴起了一场公共行政改革运动。人们开始重新思考政府与市场、国家与社会的关系，寻求国家干预、市场调节与社会自治的有机有效结合，寻找防治市场失灵与政府失灵的途径。各国的共同实践是简政放权，发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府的责任。其结果导致国家行政的范围缩小，社会公共行政的范围扩大[10](P65-76)。
