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四、正确理解舆论监督和“公共利益”
“人民的声音是上帝的声音”（Vox populi,vox Dei）。这一谚语说明人民的意见是神圣的，需要予以充分的尊重和无条件地服从。从法学层面来看，所谓全体国民的总体意思表示，往往被限定性地理解为代议机关（权力机关）制定的法律，因而法律保留的原理长期以来成为各国行政法学研究中的一个非常重要的课题。然而，现代国家中行政使命的扩大化，决定了在许多情况下不能墨守成规，更不应主张对公权力实行“凡是法律未明确规定或授权的，都应当禁止，法律有明确规定或授权的，都应当严格执行”的法律的全部保留说，（注：参见王淑琴、白玉博：《论法治方略实施中公权力与私权利的边界》，刊发于依法治市综合网http：//www.yfzs.gov.cn/2003—08—22。）而要允许行政积极能动地有所作为。在利益和价值多元化、复杂化的情况下，一方面是代议机关（权力机关）制定法律的速度跟不上，总是难免在某些领域存在法律的真空，或者即使存在相应的法律，其规范内容却滞后于实践；另一方面是行政主体根据其自身掌握的信息对“人民的呼声”、“公共利益”作出判断，总是难免在一定程度上存在局限性，或者将某些特权阶层的特权利益视为公共利益加以保护，或者把公共利益视为不值得保护的特权利益而置若罔闻，现实中的大量积极作为侵权案件和消极不作为侵权案件就是这种困惑的具体体现。这说明，从政治的层面或者从法的终极目的层面出发，“人民的声音是上帝的声音”或者公共利益优先这种命题是绝对不容丝毫质疑的；但是，在政策判断阶段，人民的意思表示具有无法避免的不确定性，因而需要对这个概念本身进一步加以探讨。（注：一旦制定颁布了“法律”，在法治主义原理中也就拟制出了“全体国民的总体意思表示”，只要其中的规定不是多义性的，对于行政决策者来讲，就没有裁量判断的余地。当其中有关条款是用不确定的法律概念来表述的，或者虽未使用不确定的法律概念，但赋予执行者以相应的裁量权的时候，执行者作出裁量判断的过程也适用这里所探讨的意思表示的把握问题。）
所谓人民的意思表示，是指每个人都能够基于正确且丰富的信息，直率地、公开地、相互表明的、自发形成的、可以信赖的集合性意见。只有这样的意见，才能够称其为人民呼声；只有这样的人民呼声，在民主统治之中才应当受到充分尊重，优越于所有公务员个人乃至行政机关的意见。
只有当人民的意思表示在民主统治之中占有至高且神圣的位置时，政策形成过程中的公共利益优先原则才能够成立。换言之，对于行政决策者来说，只有人民的意思表示具有信赖性（reliability）的时候，公共利益优先原则才对其行为及价值取舍产生拘束力。那么，为了使人民的意思表示值得信赖，应该满足怎样的条件呢？简单地说，其充分条件就是人民的意思表示具有优秀性。可是，人民的意思表示具有优秀性这个条件往往同时包含着行政决策者自身决定的非合理性，否则就不能要求行政决策者服从人民的意思表示。接受人民的意思表示具有优秀性这一条件的行政决策者，就不可能拥有自己形成的意见。
坚持倾听人民呼声的原则，将人民群众的呼声和意愿作为指导工作的第一信号，把关心和服务群众作为第一职责，这是现代国家大众政治得以展开的基本要求。对于政治家来说，对于高层决策者来说，这是不可更动的信条。邓小平同志把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为制定各项方针政策的出发点和归宿。江泽民同志指出，这是我们观察和处理问题的一个根本原则。作为指导全国各行各业的总方针，作出如此判断和号召才能够使我们党和国家获得取之不尽的力量源泉。（注：参见马郑刚：《牢固树立马克思主义群众观点》，中国人民大学复印报刊资料《中国共产党》2000年第4期。）然而，在形成和把握群众的呼声方面尚未建立健全相应的保障机制，“人民的意思表示”之优秀性尚未得以证明的情况下，把人民群众“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量工作政绩的第一尺度，往往无异于抹煞公务员的创新性和积极能动性，无异于在一定程度上倡导公务员放弃其法定职责，完全沦落为疲于应付所谓“民意”而不断地“承诺”的机器。这不应是行政组织法和行政行为法上相关原理或者原则所要求的。
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