在现代国家，由于行政使命的广泛性和行政使命的不同层次性，决定了行政主体一方面必须以实现特定的阶层或者群体的权利和利益为目的而存在，（注：值得注意的是，“特定的阶层或者群体”与“特权阶层”是两个不同的概念。前者是指行政的公共利益性只能通过具体的、特定的人或者事项体现出来；而后者是指行政的公共利益性被不正当或者违法地盗用，蜕化为谋取违法或者不当利益的口实。）是具体的政策或者法的执行者；另一方面又必须始终以实现全体人民的权利和利益为其终极目的而存在，是抽象的公共利益的代表者、判断者和实现者。这种矛盾意味着对于公共利益优先的原则必须按照各个不同的行政领域，根据各个不同的行政目标和来自各个方面的不同需求，个别地作出具体判断，而不宜笼统地强调抽象的公共利益优先，更不宜强调公共利益优先原则的绝对化，而忽略其他各种利益。简而言之，公共利益优先原则的成立，必须以各种利益的均衡和比例原则的适用为前提，必须在对各种权利主张进行充分的分析、考量和尊重的基础上来把握。“公共利益的需要”是行政裁量权的逻辑起点和价值归宿，而对传统的公共利益优先原则予以修正和完善，便是现代行政法学所面临的一个重要研究课题。为了对每一种行政活动（而不是仅限于狭义的行政行为）进行公共性分析，以判断其是否符合公共利益，有必要导入一种新的方法论——行政法政策学。
三、行政法政策学的探索
（一）行政在现代国家政策形成中的作用
在现代国家，政策的形成一般都需要经历一个过程，即始于法案的制作，终于对法案的通过，其间包含着众多利益衡量或者政策判断。随着国家职能的转变以及行政的内涵和外延的扩展，在整个国家政策形成过程中，行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的“执行”。
首先，在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过程中，各发达国家的大多数法律案是由行政机关提出的，整个立法准备阶段基本上都是由行政机关来左右和操作的，所谓代议机关制定法律，只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。（注：例如在日本，内阁提出的法律案占国会制定法律的法案的大半，且其运作过程几乎是纯行政性的：首先是在各省厅将政策立案，然后经过行政机关之间以及行政机关和议员之间的调整，执政党的审查等，由内阁将法案提交国会，在国会的委员会及全体会议上进行审议和通过。关于日本的立法过程，参见杨建顺编：《日本国会》，北京：华夏出版社，2002年，第187页以下。其实，只要对中国的法律制定过程稍加研究，就会发现其实际运作规程与各发达国家的情形相似。例如，分别自2004年5月1日、7月1日起施行的《道路交通安全法》和《
行政许可法》，都是由行政机关起草，由权力机关审议通过的。）
