二、行政法上公共利益优先的原则
“公共利益的需要”，在《
宪法》层面，它是设定国家机构，确立国家机关权能，明确公民权利义务的最终判断基准；在行政法层面，它是国家行政机关乃至其他行政权行使主体存在的基本依据，是其行使各种行政权的最终合理性标准，是行政权介入私人领域的最为根本的合理性理由。当然，“公共利益的需要”是一个开放性的概念，随着历史的演进而不断地变换着内容，各国赋予这个概念的内涵不同，一国的不同历史时期对这个概念的理解也不同。这是作为不确定概念的最大的特点，也是该原则的普遍适用性之所以能够成立的根本原因所在。
一般认为，行政法是从公共利益出发，为实现一定的目的而对权利义务的统一规定，所以，原则上不因当事人的不同意思表示而排除法的适用。相对人必须服从行政法规定，行政机关及其公务员也负有依据行政法规定执行公务的义务，而不得以自己的自由意志进行与行政法规定不同的行为。这就是行政法的强行性。可见，行政法的强行性是以公共利益为其存在前提的。同样，这种强行性的成立必须兼顾其他各种利益，或者说，只有兼顾其他各种利益，才是真正的公共利益的内在要求。也就是说，在现代国家，利益的多元化和复杂化，决定了行政法必须是多元价值和利益的体现，作为规定行政主体和行政相对人的关系的法，行政法必须具有一方面以实现国家公共利益为目的，另一方面为维护公民的利益，减少摩擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。现代国家行政法以尊重和确保公民个人的权利、利益为原则，同时不断地调整其与一般公共利益的关系，以求得从整体上实现公共利益的目的，而不是承认绝对的公共利益的优先。（注：参见胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，北京：中国人民大学出版社，1998年，第13、14、16页。）
伴随着法治行政和人权保障理念乃至民主主义原理的不断发展，作为现代行政法的特殊性质，公共利益优先论受到了来自各个方面的质疑。但是，无论从哪个角度都不能否认的事实是，仅限于对既存的实定法的直接执行已经不再是现代行政的唯一使命，确立国家政策，编制国家和社会发展总体规划，积极能动地推进国家的立法、司法和行政制度的创新，均衡和实现各种正当的权益，推动经济、科学、文化、教育、环保和福祉等各行各业协调发展，实现国家和社会的福祉及正义，都是现代行政的重要使命，都是“公共利益的需要”所指向的具体内容。正是基于这种“公共利益的需要”，作为现代国家使命的积极推进者，现代行政被赋予广泛的行政裁量权——包括行使准立法权、准司法权和狭义上的行政权的极为广泛的裁量权能。（注：参见杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。）
